Принципы разделения властей

 

Полупарламентская республика (Германия) отличается от парламентской более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).

 

Уникальная форма  правления сложилась в Израиле  в 1996 году после введения всеобщих выборов  главы правительства (до этого Израиль  был парламентской республикой). Правительство формируется независимо от парламента (Кнессета), но нуждается  в его доверии. Вотум парламента о недоверии правительства, как  правило, влечёт не только досрочные  выборы главы правительства, но и  досрочные парламентские выборы. Сложно давать какие-либо характеристики этой новой и уникальной форме  правления, я бы определил её как "правительственно-парламентскую  республику".

 

Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа.

 

2.3 Советская и Суперпрезидентская формы правления

 

 

Для двух республиканских  форм правления разделение властей  не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит  представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю.

 

Суперпрезидентская республика - в основе своей президентская или полупрезидентская республика, но для неё характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).

 

2.4 Основные тенденции  развития разделения властей

 

 

С течением времени концепция  разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали  появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества. Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях". Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.

 

Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции развития концепции разделения властей в  мировой конституционной практике:

 

1) утверждение единства  государственной власти;

 

2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений"  государственной власти;

 

3) сближение форм правления,  распространение смешанной формы  правления; 

 

4) усиление исполнительной  власти.

 

2.5 Разделение властей  и распределение компетенции  в международных и негосударственных  организациях

 

 

Принцип разделения властей  получил всеобщее признание в  мировой конституционной практике. Однако следует отметить одну интересную тенденцию: принцип разделения властей, как и некоторые другие принципы организации государственной власти, путём трансформации частично реализуются в других отраслях права, при организации различных систем органов международных и некоторых негосударственных организаций. Эта тенденция может проявляться в органах местного самоуправления, в политических партиях, движениях, профсоюзах и иных общественных объединениях, в крупных коммерческих и некоммерческих организациях, а также в международных организациях по мере формирования систем их органов. Это объясняется тем, что система государственных органов если не по своей сущности, то хотя бы по назначению, по выполняемым функциям, по своей организации во многом сходна с системой органов международной организации или, например, крупной корпорации. В этих организациях могут функционировать аналоги избирательного корпуса, главы организаций, представительные, исполнительные, контрольные и квазисудебные органы, а в их создании зачастую задействуются учредительные органы или иные аналоги "учредительной власти". Возможно также частичное перенесение "системы сдержек и противовесов" на международный, муниципальный, партийный и корпоративный уровни. Кроме того, уставы международных организаций, муниципальных образований, политических партий, корпоративных организаций по выполняемым функциям аналогичны конституциям государств, одной из таких функций является распределение компетенции между высшими органами и системами органов.

 

3. Разделение властей  в дореволюционной России, в Советском  государстве и в период конституционных  реформ

 

 

3.1  Дореволюционная  Россия

 

 

При абсолютной монархии вся власть сосредоточена в руках  самодержавного монарха, и говорить о разделении властей не приходится. Конституционный проект М.М.Сперанского предполагал установление конституционной монархии, введение представительных органов сверху донизу, а также разделения властей, причём законодательную власть предполагалось закрепить за Державной Думой, исполнительную власть - за монархом, судебную власть - за судебной системой во главе с Сенатом и с судами присяжных, некоторое объединение власти допускалось в лице Государственного Совета. Свои конституционные проекты были и у декабристов. Пестель предлагал проект республиканского устройства с разделением власти на законодательную, исполнительную (вместе с судебной) и "блюстительную" (контрольную), а также широкое распространение народных вече. Проект Конституции Муравьёва предусматривал конституционную монархию, федеративное устройство, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, двухпалатный парламент. Император Александр II провёл судебную, городскую и земскую реформы, фактически были созданы единая судебная система и местное самоуправление. Кроме того, конституционный проект М.Т.Лорис-Меликова предполагал учреждение представительного законосовещательного органа. В 1905-1906 годах, после учреждения Государственной Думы и установления конституционной, дуалистической монархии принцип разделения властей получил определённое закрепление. Согласно Манифесту от 17 октября 1905 года и Основным государственным законам 1906 года верховная власть принадлежала императору, но она уже не была неограниченной. Законодательная власть принадлежала императору в единении с Государственной Думой и Государственным Советом, "власть управления" (исполнительная власть) - императору, судебная власть - судам, установленным законом (осуществлялась ими от имени императора). Совет министров из совещательного органа при императоре преобразован в самостоятельное правительство. Конституционная монархия просуществовала немногим более 10 лет, и в 1917 году, после отречения Императора Николая II от престола, имело место не разделение властей, а двоевластие Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов. Конституционный проект Юридического совещания при Временном Правительстве предусматривал организацию при Учредительном Собрании исполнительной власти во главе с Президентом, однако Учредительной Собрание, которое собралось уже после победы Октябрьской революции, было распущено.

 

3.2 Период Советской  власти

 

 

В Советском государстве  принцип разделения властей, как  и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и "буржуазный". Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные  органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все  государственные органы формировались  Советами. Никакого разделения властей, только полновластие Советов. Парадокс заключался в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, "руководящая  и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных  и общественных организаций", путём  безальтернативных выборов проводила  своих представителей в Советы, а  через Советы - и в другие государственные  органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, а руководили ими. Реальной властью обладала партийная  верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а Съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и Пленумы  ЦК КПСС носили парадный характер все решения утверждали единогласно.

 

3.3 Конституционные реформы  1988-1993 годов 

 

 

Вновь о разделении властей  вспомнили в период конституционных  реформ. В 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, создана  двухступенчатая система высших представительных органов (Советов) - народные депутаты избирались гражданами, а  Верховный Совет формировался Съездом  народных депутатов. Кроме того, поправки предусматривали возможность выдвижения независимых кандидатов в депутаты. Первые альтернативные выборы народных депутатов СССР в 1990 году стали большим  событием в политической жизни страны. Год спустя аналогичные изменения  были внесены и в Конституцию  РСФСР, а в 1990 году состоялись альтернативные выборы в Советы всех уровней. В том  же 1990 году введён пост Президента СССР, учреждены Совет Федерации и  Комитет конституционного надзора  СССР. Президент СССР рассматривался как глава государства. Вопрос о  введении должности Президента РСФСР  был вынесен на всенародный референдум 17 марта 1991 года (одновременно с референдумом о судьбе СССР), а 12 июня 1991 года впервые  в отечественной истории прошли всенародные выборы Президента России, им избран Б.Н.Ельцин. Конституция РСФСР  рассматривала Президента не как  главу государства, а как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Он имел право отлагательного вето на принимаемые Верховным Советом  законы (в отношении актов Съезда у него такого права не было). Исполкомы  Советов были преобразованы в  самостоятельные исполнительные органы - Администрации. Как самостоятельная "ветвь власти" оформляется  судебная власть, помимо судов общей  юрисдикции создан Конституционный  Суд РФ, создана система арбитражных  судов. Районные и городские Советы и администрации обновлённым  законодательством определяются не как органы государственной власти, а как органы местного самоуправления. В 1992 году, после распада СССР, принцип  разделения властей, провозглашенный  в Декларации о государственном  суверенитете РСФСР 1990 года, был закреплён  в Конституции Российской Федерации - России. Однако увеличение числа конституционных  поправок приводило к многочисленным противоречиям (достаточно отметить, что  в статью 3 Конституции был введён принцип разделения властей, а из статьи 2 не был исключён принцип  полновластия Советов). В такой противоречивой системе был заложен конституционный  кризис, и разрешить противоречия можно было только путём принятия новой Конституции. Вопрос о разделении властей встал в декабре 1992 года, когда Съезд народных депутатов очередной раз не утвердил Председателя Правительства, а Президент, выступив на Съезде, подверг резкой критике его работу и попытался сорвать его заседание, и в марте 1993 года, когда Президент в телеобращении объявил о введении "особого положения" (смысл которого состоял в том, что решения Съезда и Верховного Совета, нарушающие принцип разделения властей, объявлялись не имеющими юридической силы), а Съезд предпринял попытку отрешить Президента от должности. После провала импичмента 25 апреля был проведён всероссийский референдум по четырём вопросам, народ поддержал Президента и проводимые им экономические реформы, однако конституционное большинство, необходимое для роспуска Парламента, достигнуто не было (несмотря на то, что более двух третей проголосовавших избирателей проголосовали за досрочные выборы депутатов). После референдума Президент опубликовал свой проект Конституции РФ, а в июне созвал Конституционное Совещание, которое на основе президентского проекта разработало проект новой Конституции со смешанной, полупрезидентской формой правления, широкими полномочиями Президента и двухпалатным Парламентом (проект Конституционной комиссии Верховного Совета в основном сохранял существующую систему государственной власти). Верховный Совет постоянно вмешивался в деятельность Правительства, Центрального банка, пытался распоряжаться бюджетными средствами, что приводило к всплескам инфляции. Руководство Верховного Совета готовило конституционные поправки, лишающие всенародно избранного Президента реальной власти, однако Президент их опередил.

 

21 сентября 1993 года Президент  РФ подписал Указ "О поэтапной  конституционной реформе в РФ" и в телеобращении представил основные его положения. В целях разрешения затяжного конституционного кризиса Президент в нарушение действующей Конституции распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет, выборы в Государственную Думу назначаются на 12 декабря, вводится в действие положение об органах государственной власти на переходный период. Руководство распущенного Верховного Совета при поддержке Конституционного Суда объявляет о прекращении полномочий Б.Н.Ельцина и возложении обязанностей Президента на Вице-президента А.В.Руцкого, формирует "параллельное правительство", однако реальной власти у него не было. Дом Советов России (в настоящее время - Дом Правительства РФ) стал штабом сопротивления. 3 октября вооружённые сторонники распущенного Парламента по призыву А.В.Руцкого предприняли попытку штурма мэрии Москвы и Останкинского телецентра. Президент объявил чрезвычайное положение и отдал приказ о штурме Дома Советов силами Вооружённых Сил России. Вооружённые столкновения в центре Москвы привели к многочисленным жертвам. Эти трагические события из нашей недавней истории являются наглядным примером возможных последствий глубокого конституционного кризиса и нерешённости проблемы разделения властей. После октябрьских событий Президент ликвидирует систему Советов по всей стране, исполнительно-распорядительные полномочия передаются региональным и местным администрациям. 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Федеральное Собрание, было проведено всенародное голосование по Конституции, и при едва превысившей 50 процентов активности избирателей, небольшим перевесом была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая ту систему государственной власти и ту модель разделения властей, которые исследуются в настоящей работе.

 

4. Разделение властей  в современном Российском государстве  и система государственных органов  РФ: конституционное закрепление  и общая характеристика

 

 

4.1 Конституционное закрепление  принципов народовластия и разделения  властей 

 

 

Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "Носителем суверенитета и единственным источником власти в  РФ является её многонациональный народ" (очевидно, речь идёт о публичной  власти). Часть 2 статьи 3 предусматривает  три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное  самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (здесь и далее, если упоминаются  статьи, но не приводится источник, имеется  в виду Конституция РФ 1993 года). Таким  образом, государственная власть и  местное самоуправление как публично-властные образования и их властные полномочия, производны от власти народа. Никто  больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

 

Согласно статье 10 Конституции  РФ "Государственная власть в  РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".

 

Проанализируем эти  нормы во взаимосвязи с другими  конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной  власти в единственном числе, говорится  о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально  важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной  власти является одним из конституционных  принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей  рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл  данного исследования). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в  триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это  следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных  органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также их территориальные  органы, о которых говорится в  части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы.

 

4.2 Проблемы разделения  властей в Российском государстве  и государственные органы с  особым статусом

 

 

Тремя основными "ветвями  власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных  органов РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо  отмечает В.Е.Чиркин, "в современном  государстве существует множество  органов и должностных лиц, которых  не было во времена, когда формулировалась  концепция разделения властей". В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсмены (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится об их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно, без соответствующего функционального обоснования, относятся к одной из основных "ветвей власти", что, на мой взгляд, совершенно недопустимо. Формальные признаки, такие, как расположение соответствующих конституционных норм в структуре Конституции, могут производить ложное впечатление, особенно хорошо это видно на примере прокуратуры. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение: "Non ex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму. Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как "органы государственной власти с особым статусом". О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти" и "особой группы государственных органов прокуратуры". В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что "концепция разделения властей имеет, прежде всего, ориентирующий характер", что "в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию".