Принципы разделения властей

 

В большинстве конституционных  государств, в которых принцип  разделения властей положен в  основу организации государственной  власти, существуют государственные  органы, формально и функционально  не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные  органы с особым статусом. Наличие  в государстве таких органов  и даже их систем ещё не опровергает  теорию разделения властей. Однако когда  количество и значение государственных  органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.

 

4.3 Теоретическая модель  и методы исследования разделения  властей

 

 

В настоящей работе с  точки зрения разделения властей  исследуется система государственных  органов Российской Федерации, а  также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые другие негосударственные  институты - субъекты политической системы  общества в той мере, в какой  это относится к исследуемой  теме.

 

Государственные органы в последнее время принято  подразделять по формальной принадлежности и организационной подведомственности на федеральные и региональные органы (есть ещё и органы местного самоуправления, но они в систему государственных  органов не входят). Однако возможна и другая классификация институтов публичной власти и государственных  органов в частности "по вертикали" в зависимости от территориальной  сферы действия (юрисдикции) соответствующих  органов. Предлагаю подразделять их по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни.

 

Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они  мне представляются, следующим образом:

 

1) избирательные органы (комиссии), образующие вместе с  избирательным корпусом "дополнительную  ветвь" власти - "избирательную  власть";

 

2) глава государства  (Президент РФ) и органы при  нём, образующие дополнительную  ветвь государственной власти - "президентскую  власть";

 

3) законодательные (представительные) органы, образующие законодательную  власть, а также учредительные  органы, образующие "временное особое  ответвление", примыкающее к законодательной  власти - "учредительную власть";

 

4) система исполнительных  органов, образующих исполнительную  власть, а также специализированные  органы с особым статусом (органы  Банка России), образующие "особое  ответвление", примыкающее к исполнительной  власти;

 

5) суды, образующие в  системе судебную власть, а также  органы при судах, органы судейского  сообщества и квалификационные  коллегии судей, образующие несколько  "особых ответвлений", примыкающих  к судебной власти;

 

6) независимые контрольно-надзорные  органы (органы прокуратуры, органы  финансового контроля, омбудсмены), образующие "дополнительную ветвь"  государственной власти - "контрольно-надзорную  власть".

 

Если взять за основу данную классификацию и сопоставить  её с конституционным принципом  народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации, то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).

 

Наглядной иллюстрацией такой классификации является "Система  публичной власти, государственных  органов и их подразделений" в  виде схемы (Приложение). Эта схема - попытка представить реальную систему  разделения властей в виде наглядной  теоретической модели. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, подзаконных актов (включая  Сводный перечень государственных  должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ).

 

Для решения вопроса  об обособлении "дополнительных ветвей" и "особых ответвлений" государственной  власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки "ветви  власти". В.Е.Чиркин приводит следующие  признаки "ветви власти":

 

а) существование особых органов государства;

 

б) связь функции "ветви  власти" с функцией государства;

 

в) общее функциональное назначение органов "ветви власти" (сама сиcтема может быть иерархической или рассредоточенной);

 

г) общегосударственный  характер деятельности "ветви власти"

 

Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать "дополнительной ветвью власти" систему  государственных органов с особым статусом (не относящихся ни к одной  из трёх "основных ветвей власти" и организационно от них обособленных), осуществляющих общие либо сходные  функции (данное определение не вполне применимо к "избирательной власти", поскольку она не является исключительно  государственной), "ответвлением власти" - систему или группу организационно связанных и функционально единых государственных органов, а "особым ответвлением власти" - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от "основных ветвей власти", но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из "основных ветвей власти", но осуществляющих особые функции. Следует отметить, что практически все "ветви и ответвления власти" функционируют постоянно (по крайней мере, периодически), кроме того, они должны действовать в пределах своей компетенции и в соответствии с нормами права.

 

Государственный орган (либо иной субъект власти) может  организационно относиться только к  одной "ветви власти" (либо к "особому  ответвлению"). Функционально государственный  орган, система государственных  органов, иной субъект власти, как  правило, тоже относится (или примыкает) только к одной "ветви власти", однако из этого правила есть множество  исключений, когда орган одной "ветви  власти" имеет полномочия в сфере  другой "ветви власти". Наибольшими  полномочиями в сфере компетенции  различных "ветвей власти" обладает Президент. Можно привести и другие примеры: контрольное управление Президента, некоторые контрольные и надзорные  органы исполнительной власти, следственный аппарат прокуратуры, а также  высшее должностное лицо субъекта РФ, обладающее некоторыми координационными полномочиями. Формально государственный  орган, как правило, может либо относиться к одной из "основных ветвей власти", либо не относиться ни к одной из них, зачастую данный вопрос не получает правового разрешения. В принципе формальный, организационный и функциональный признаки должны совпадать, но на практике так бывает далеко не всегда.

 

Государственно-властные полномочия в конституционном государстве  распределяются между государственными органами и их системами таким  образом, чтобы обеспечить их сбалансированность и не допустить сосредоточения большей  части полномочий в ведении одного государственного органа или должностного лица. Однако государственная власть функционирует не как группа изолированных "ветвей власти", а как единая система государственных органов, которые при осуществлении своих  функций и выполнении государственных  задач неизбежно взаимодействуют. Можно выделить следующие "формы  влияния" одних государственных  органов на другие:

 

1) правовое регулирование  деятельности.

 

2) дача обязательных  или рекомендательных указаний, принятие обязательных решений;

 

3) сотрудничество, совместная  деятельность (в том числе в  совместных комиссиях);

 

4) формирование или  участие в формировании, назначение  должностных лиц; 

 

5) представительство,  участие должностных лиц одних  органов в работе других;

 

6) расформирование, привлечение  к ответственности; 

 

7) прямые обращения  и информирование;

 

8) косвенное воздействие  (через суд и другие органы).

 

"Формы влияния"  высших государственных органов  друг на друга при условии  сбалансированности их полномочий  образуют "систему сдержек и  противовесов".

 

5. Разделение властей  в Российском государстве

 

5.1 Законодательная власть

 

 

Высшим представительным и законодательным органом власти является Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат: Государственной Думы, депутаты, которой  избираются населением страны путем  всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов) и Совета Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта).

 

 К основным полномочиям  Совета Федерации (в сфере отношений  с другими государственными органами) относятся: назначение на должность  судей Конституционного Суда, Верховного  Суда и Высшего Арбитражного  Суда; назначение на должность  и отрешение от должности Генерального  Прокурора; отрешение Президента  от должности. К ведению же  Государственной Думы относятся:  дача согласия Президенту на  назначение Председателя Правительства,  решение вопроса о доверии  Правительству, выдвижение обвинения  против Президента для отрешения  его от должности. В законодательном  процессе палаты Федерального  Собрания занимают очень важное  место (ведь это все-таки законодательный  орган), однако мы не можем сказать,  что они играют в законодательном  процессе решающую роль. Законы  принимаются Государственной Думой,  одобряются Советом Федерации,  направляются на подпись к  Президенту; однако, законодательный  процесс, установленный в Конституции,  имеет массу недостатков: если  вето Совета Федерации Государственная  Дума может реально преодолеть, то вето Президента преодолеть  очень сложно, так как закон  не действует, пока он не  подписан президентом и не  опубликован. Законы, с которыми  Президент принципиально не согласен, могут быть им не подписаны  неограниченное количество времени  (не действовать), поскольку за  неисполнение обязанности подписать  закон в течение семи дней (после  преодоления президентского вето) не предусмотрено никаких санкции  со стороны других государственных  органов. На самом деле, за подобные  действия Президента единственно  возможными санкциями являются  реакция средств массовой информации, уменьшение шансов на победу  на следующих выборах Президента  и т.д., но это все не всегда  способно заставить Президента  соблюдать Конституцию. Безусловно, эту проблему необходимо решать, что и пытаются сделать различные  государственные органы, например  ни кого не удивит следующая  заметка в прессе: "Совет Федерации  направит в Конституционный Суд  ... запрос о толковании части  3 статьи 107 Конституции РФ. В частности,  судьям Конституционного Суда  придется объяснить, может ли  Президент вернуть без рассмотрения  в Парламент те законы, по которым  вето главы государства обе  палаты успешно преодолели и  которые Президент обязан в  семидневный срок подписать и  направить для опубликования.  Одним из действенных рычагов  системы "сдержек и противовесов" должна являться процедура импичмента (отрешения от должности), но в  ныне действующей Конституции  и этот институт имеет массу  изъянов. "По Конституции РФ 1993 года отрешение Президента от  должности становится практически  невозможным. Нужно получить заключение  Верховного Суда, Конституционного  Суда, специальной комиссии Государственной  Думы, а также по две трети  голосов в каждой палате Федерального  Собрания. Причем две трети голосов  в Совете Федерации собрать  практически невозможно, ибо половина  его членов подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации".

 

Обращает на себя внимание вольное право Президента на роспуск  Федерального Собрания при обстоятельствах  весьма сомнительных и даже - гипотетически-спровацированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры

 

Председателя Правительства, либо "просьбы" Правительства  проголосовать за доверие к нему.

 

 Конституционные  принципы парламентаризма и народного  представительства оказываются  под угрозой. Неудивительно, что  в главе "Федеральное Собрание" пропало замечание, что парламент  является единственным представительным  и законодательным органом Российской  Федерации. Не означает ли это,  что его полномочия смогут  при желании отправлять и другие  органы? У Федерального Собрания нет самостоятельности, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Исчезли реальные полномочия по распоряжению государственной казной. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств из бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо при наличии его заключения. Искусственное разграничение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленный Совет Федерации, половина депутатских мест в котором отведена " сослуживцам " Президента по исполнительной линии: например, вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложению Президента Генерального Прокурора. Об опасной декоративности Парламента свидетельствует и то, что Совет Федерации свои решения по конституционным законопроектам должен принимать большинством в три четверти голосов.