Проблемы инкорпорации в России

    Очевидно, что систематические собрания более  удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.

    Наконец, инкорпорация законодательства может  классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

    Отличие кодификации от инкорпорации состоит  в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя систематизация. При ней нормативные акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения.

    Инкорпорация  преследует прежде всего цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства.

    Различают также генеральную - полную и выборочную - специализированную инкорпорацию. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 2

    Проблемы  систематизации и инкорпорации 

С увеличением  массива правовых актов все более актуальной становится задача их систематизации.

    Нормативные правовые акты, особенно акты высшего  уровня — федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, носят, как правило, комплексный характер, регулируют широкий круг отношений, в их реализации участвуют многие федеральные органы исполнительной власти. Важное значение приобретает в связи с этим согласование проектов решений о признании нормативных правовых актов утратившими силу, об их изменении и о дополнении. При подготовке указанных выше решений должны быть установлены организации и учреждения, интересы которых затрагиваются вносимыми предложениями. Проекты актов и перечней должны быть согласованы с ними. В настоящее время в этой деятельности имеются существенные недостатки, проекты перечней, в которые включены нормативные акты, имеющие межведомственный характер, порой вносятся без выяснения мнения заинтересованных организаций¹². Более того, предпринимаются попытки включить в перечни для признания утратившими силу акты, не имеющие отношения к правовому акту, в соответствие с которым приводятся ранее изданные акты, не связанные с ним предметом правового регулирования, то есть действие актов прекращается как бы “контрабандой”, без надлежащих согласований. Такая практика недопустима, так как заинтересованные организации ставятся перед свершившимся фактом. Признание нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение существенно затрагивают интересы участников соответствующих правоотношений, и выяснение мнения заинтересованных организаций необходимо. Результаты согласования и принятые решения должны фиксироваться в рабочих материалах с указанием обстоятельств, имеющих значение для решения вопроса о включении или не включении акта в перечень. Особенно тщательно должны фиксироваться выявленные при согласовании перечня фактические данные, на основании которых принято решение о включении или не включении акта в перечень, о признании его утратившим силу полностью или частично¹³.

    Подготавливаемые  проекты перечней должны быть исчерпывающе полными и юридически обоснованными, и вместе с тем при подготовке перечней должно быть исключено внесение в них для признания утратившими силу актов и частей актов, сохраняющих свое значение.

    В целях совершенствования работы по систематизации законодательства необходимо изучение практического опыта в  этой сфере деятельности и, в частности, связанного с приведением нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами. Эта работа должна анализироваться и обобщаться, для надлежащего ее осуществления необходим учет нестандартных ситуаций, нерешенных вопросов, возникающих при подготовке проектов перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, выявление и анализ типичных недостатков и упущений при подготовке проектов перечней. Для этих целей необходимо соответствующее программно-техническое обеспечение¹⁴.

    Для надлежащего проведения работы по систематизации законодательства необходимы и другие предпосылки. Важное значение имеет, в  частности, организация этой работы. Сейчас она находится на низком уровне. Функции отделов систематизации определены нечетко, их работа не планируется, мероприятия осуществляются спонтанно. Эти структурные подразделения часто и беспорядочно реорганизуются и в этих условиях мимикрируют, пытаются приспособиться, показать свою значимость.

    Сложившуюся в области систематизации законодательства практику следует скорректировать. Для повышения качественного уровня этой деятельности ее необходимо упорядочить в организационном отношении.

    В связи с существенным обновлением  законодательства работа по приведению нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами становится все более значимой. Для квалифицированного участия в ней необходимы специальные навыки и знания методов системного анализа и законодательной техники. Ввиду сложности и специфичности данной работы должна быть обеспечена стабильность кадров на этом участке. Сейчас это условие не соблюдается, имеет место иная тенденция. Специалистов, имеющих соответствующую подготовку, профессионально занимающихся систематизацией законодательства в структурных подразделениях, осуществляющих данный вид деятельности недостаточно. Эти структуры стали местом подработки к пенсии, решения других аналогичных задач, в том числе получения квартиры (при наличии связей, обеспечивающих решение этой задачи).

    При подготовке Свода законов в перечни включаются федеральные законы; акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации; акты органов государственной власти и управления РСФСР и СССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации. В зависимости от вида включаемых в перечни актов составляются перечни актов законодательных органов Российской Федерации и РСФСР, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Министров РСФСР и СНК РСФСР, законодательных органов СССР, Совета Министров СССР и СНК СССР. При внесении предложений о прекращении действия нормативных правовых актов СССР делается уточнение, что указанные нормативные акты признаются недействующими на территории Российской Федерации. Особенностью нормативных актов Союза ССР является и то, что при упорядочении законодательства, в частности при подготовке Свода законов, в данные нормативные акты не могут вноситься изменения и дополнения. Имеется специфика и в правопреемстве¹⁵. В том случае, если в актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, упоминаются упраздненные органы государственной власти и управления, при подготовке предложений о прекращении действия этих актов необходимо указать правопреемника. Если конкретного правопреемника нет, следует исходить из того, что правопреемником упраздненного органа является Российская Федерация в лице ее новых органов государственной власти.

Работа  по подготовке Свода законов осуществляется в целях упорядочения системы  федерального законодательства, но решение этой задачи в настоящее время является проблематичным. Известно, что Свод законов, называемый образно “кодексом кодексов” — это высшая форма систематизации законодательства. Для его издания необходимо, чтобы уровень развития законодательства был достаточно высоким. Законодательство, которое мы имеет — законодательство переходного периода, оно несовершенно и в этот период развития не может быть иным, следовательно издание Свода законов сейчас вряд ли возможно. Практика подтверждает это. Работа по подготовке Свода длится более пяти лет. Срок достаточный, чтобы подвести итоги, сделать выводы о ее своевременности, о возможности решения в настоящее время данной задачи.

    Подготовка  и издание Свода законов - большая  государственная задача, и она не должна решаться келейно. Сложность и масштабность этой работы, крупные материальные затраты, связанные с ее проведением, требуют продуманного к ней подхода. Чтобы не оказаться в плену ошибочных представлений, Свод законов не должен быть камерным творением, к его созданию должны быть привлечены ученые и специалисты, по проблемам подготовки Свода необходима широкая дискуссия. Это уменьшит риск ошибочных решений, а в случае их принятия позволит своевременно их скорректировать.

    Подготовка  Свода законов — масштабная и долговременная задача. Она включает в себя множество самых различных направлений деятельности, научно-исследовательских и прикладных работ по широкому комплексу вопросов. Это предполагает необходимость определения приоритетов, хронологической последовательности различных видов деятельности, выделения первоочередных задач. Что касается научной проработки вопросов издания Свода законов, то она необходима уже сейчас.

    В настоящее время возможно проведение и многих прикладных работ, связанных с разработкой организационных и технологических процедур, подготовкой программно-технических средств и систем информационного обеспечения создания Свода законов.

    Одной из первоочередных задач является разработка схемы Свода законов Российской Федерации. Без схемы подготовка Свода невозможна. В известной мере ее мог бы заменить Классификатор правовых актов, но он имеет существенные недостатки.

    Иное  дело некодифицированные отрасли, в  частности, упомянутое выше муниципальное  и другие формирующиеся отрасли права, и отрасли, не получившие еще достаточного развития. Источники этих отраслей права нуждаются в детальном анализе и рубрикации, по отношению к ним детализация в классификаторе необходима, она могла бы способствовать становлению и развитию новых отраслей права. В принципе это возможно, классификатор должен не только фиксировать состояние законодательства, отражать его в статике, но и в известной мере обозначать направления  его развития. Однако для этого необходимо, чтобы сам классификатор был научно-обоснованным и логически завершенным.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Заключение 

    В ходе проведенного исследования можно  резюмировать следующее:

    Исследованы как процесс систематизации в  целом, так и отдельный его  вид- инкорпорация, с выделением существенных особенностей, отличительных черт, признаков, а также видов. Мной также обозначена проблема инкорпорации на сегодняшний день, что обусловлено в первую очередь негативными факторами самой системы нашего законодательства.

    Реформа законодательства, как предпосылка процесса приведения нормативно- правовых актов в четкую слаженную систему, является важнейшей составной частью правовой реформы, столь необходимой России. Систематизация же нормативных актов, которая актуальна для любой развитой правовой системы, в российских условиях просто жизненно необходима.

    В последние годы в России наблюдается  бурное развитие законодательства. После  принятия Конституции 1993 года резко  активизировалась нормотворческая  деятельность на региональном уровне. Ведомственное нормотворчество также имеет весьма существенный объем. C 1992 года введена процедура обязательной регистрации ведомственных правовых актов в Министерстве юстиции России. Только в 1995 году в Минюст России на рассмотрение поступило 400 ведомственных правовых актов, из них зарегистрировано и введено в действие 237 .

    Особенности развития России новейшего периода (начиная с 1990 года) привели к уникальной и весьма сложной ситуации в праве, которую вкратце можно охарактеризовать следующим образом.

    Развитие  экономических и других отношений в обществе значительно опережало развитие правового регулирования этих отношений: по сути принимаемые в начале 90-х годов законы констатировали сложившуюся к моменту их принятия ситуацию, нисколько не способствуя упорядочению последней. Достаточно вспомнить отмененный в значительной части в связи с принятием первой части Гражданского кодекса полный противоречий Закон РСФСР “О предприятиях и предпринимательской деятельности”, или Положение об акционерных обществах, утратившее силу с принятием Федераль-ного закона “Об акционерных обществах”, определявшее акцию как ценную бумагу, удостоверяющую право собственности на долю в уставном капитале акционерного общества.

    Принятие  первой и второй частей нового Гражданского кодекса России явилось первым шагом на пути приведения разрозненного и противоречивого экономического законодательства в единую систему. Гражданский кодекс является центром всего экономического законодательства России, однако сам он будет действовать в полной мере после принятия и введения в действие предусмотренных им законов, обеспечивающих его развитие и реализацию. В настоящее же время действующее на территории России законодательство включает в себя правовые акты, принятые в сущности в разных государствах - в СССР, в РСФСР в составе Союза ССР и в Российской Федерации как не-зависимом государстве.