Публичное право

– самостоятельность  субъекта гражданско-правовых отношений. Это означает, что субъект сам  несет ответственность по своим обязательствам, отвечает по ним всем своим имуществом, денежными средствами, ценными бумагами, возмещает Ущерб, причиненный его неправомерными действиями другой стороне, а также упущенную выгоду. 
 
 

2. Субъекты публичного права. Государственные органы и  должностные лица 

   Для публичного права в целом и  его отраслей характерно признание  и регулирование организованного  воздействия на сознание и поведение  людей. Такое воздействие направлено на достижение общих целей, всегда выражено в официальных, т е. установленных и признанных обществом и государством, формах и обеспечено средствами и институтами, включая и принуждение, для проведения определенного курса.

   Власть  наиболее концентрированно выражает смысл  организованного социального воздействия, которое своеобразно проявляется и как государственное управление, и как самоуправление. В последнем случае особенно ярко видна «публичность» самоорганизации и самодеятельности членов общества, органичность сближения с социальным и частным правом.

   Отрасли публичного права широко оперируют родовыми и видовыми понятиями «власть», «управление» и «самоуправление». От заложенного в каждом случае определенного смысла зависит построение правовых актов, их толкование и применение. От четкости понятий зависит адекватность закрепления статуса субъектов публично-правовых отношений, устойчивость их функционирования и взаимоотношений между собой. Рассмотрим содержание указанных понятий.

   Власть и отношение к ней граждан служат важнейшими индикаторами того, как устроены общество и государство, каким образом развивается гражданское общество. В философской и политологической литературе власть характеризуется чаще всего как «социальное средоточие командования», как «общественное отношение команды –подчинения», как «способность организовать поведение классов, слоев».

   Согласимся  все же, что власть все-таки едина, что она просто в разных формах воздействует на различные стороны  жизни общества. В классовом обществе социальная власть всегда существует в форме политической, ее главной частью является власть государственная. Она представляет собой средство функционирования всякой социальной общности и обеспечивает отношения подчинения руководящей в данном сообществе воле, с помощью системы различных средств и методов управляет и добивается соблюдения социальных норм.

   Население, граждане не могут непосредственно  и целиком взять на себя выполнение многообразных функций государства  в силу ряда объективных 

условий (уровень жизни и сознательности людей, продолжительность рабочего времени), а также целесообразности общественного разделения труда. Поэтому функционирование государства предполагает многообразный и сложный механизм управления его делами. Существование представительных органов власти, органов управления, суда, прокуратуры призвано обеспечить выполнение различных функций государства. Само собой разумеется, что общие признаки государственной власти присущи всем указанным видам органов, но проявляются в специфических организационно-правовых формах.

   Публичный характер связывается прежде всего с государственной властью. Примечательно, например, что раздел III Конституции Республики Молдова 1994 г. назван «Публичная власть». Статьи 60–106 посвящены парламенту, президенту, правительству; глава VIII – публичному управлению.

   Как можно было заметить, власть есть не только публичное состояние и определенные общественные отношения. Она функционирует и выражает себя через институты. Институт –это структурированный способ осуществления функций власти. Три главных института власти, сочетаясь друг с другом, дают картину «бытия власти». Это – представительная демократия, непосредственная демократия, профессионализм. Отсюда классификация как государственных органов, так и иных способов реализации функций власти. В большинстве конституций чаще используются понятия «орган государства», «органы государственной власти». Во французской политической и юридической науках различаются следующие основные категории публичных служб: государственные (юстиция, почта и т. д.); местные; промышленные и коммерческие публичные службы. Публичные службы распространены в Англии, где они функционируют в национализированных отраслях хозяйства.

   В нашей стране следовало бы узаконить  две категории публичных служб: хозяйственных с регулирующими  функциями (типа «Газпрома», «Единой

энергетической  системы») и социальных (типа почты). Порядок отношений с клиентами  регулируется государством.

   Оправданно  при этом различать:

   а) институты, созданные государством для выражения общих интересов  граждан и социальных общностей;

   б) институты, образуемые гражданами добровольно, самостоятельно. В любом случае их целевая ориентация должна быть в принципе схожей, хотя для первой группы институтов нередки «отклонения» от гражданских интересов и стремление замкнуться в рамках корпоративных или бюрократических интересов. И тогда идентификация личных и публичных интересов не обеспечивается, неизбежны явления отчуждаемости масс от публичных институтов. Отождествление не достигается в полном объеме и тогда, когда граждане не формируют его глубокие мотивы, а связывают их только с национальными, или общегосударственными, или локальными институтами. Случайность и ситуационность подобных истоков идентификации часто оказывается односторонней и даже ложной.

   Повседневная  жизнь людей, государства и общества немыслима без управления. В широком смысле оно означает целенаправленное воздействие субъекта на объект, на перевод последнего в новое состояние. И в любых системах и процессах, происходящих в природе и обществе, обнаруживаются те или иные проявления управленческого воздействия, прямых и обратных связей. Без этого невозможно существование каких-либо организованных систем.

   Государственное управление есть организованный процесс  руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием  сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни. Оно всегда осуществляется специальными органами, состоящими из штатных профессионалов – государственных служащих.

   Долгие  годы в СССР и России применялись  понятия «управление государством», «управление государственными делами», «государственное управление», которые чаще всего связывались с понятием «исполнительно-распорядительные органы».

   Нередко последнее отождествлялось с  понятием «органы государственного управления». При реформированиях управления были разные подходы. По действующей Конституции обще-употребимыми стали понятия «исполнительная власть», «органы исполнительной власти». В законах используется понятие «государственное управление», которое осуществляют преимущественно органы исполнительной власти – Правительство, министерства, администрация краев, областей и др. Но в него включаются на законных основаниях и другие органы, поскольку сложные объекты управления требуют комплексных методов воздействия.

   Общество  является системой макроуровня. Это  позволяет развить известное положение о том, что объективная действительность включает множество взаимосвязанных явлений. Проблема развития в своем высшем выражении перерастает в проблему сознательного управления общественными процессами. Тогда можно рассматривать управление как высшую форму сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы. Признание этого положения не должно приводить к его абсолютизации, отождествлению управления и самоуправления, поглощению самоуправлением всех видов регулирования. Ведь общество, как и любая система, подвержено действию различных регуляторов, в том числе и стихийных. Научное познание их и опора на объективные закономерности, творчески-преобразовательная деятельность государства, партий, ассоциаций и широких масс рассчитаны на преодоление стихийности в развитии, на устранение или ослабление отрицательных воздействий объективного порядка (падение производства, замедление научно-технического прогресса и т. д.), надстроечных явлений, в том числе форм общественного сознания. Рассматривая данный аспект проблемы, исследователи обоснованно подчеркивают, что управлению в качестве разновидности социальной деятельности присущи такие черты, как отражение потребности в организации совместного труда людей и в поддержании порядка в деятельности всех объединений системного типа, осуществление регулирующих действий как особой функции, выполняемой специальной управляющей подсистемой, как организованной и институционализированной деятельности.

   Именно  правильное понимание соотношения  объективных условий и субъективного фактора позволяет сделать вывод: управление реализует свои функции через регулирование общественных процессов, совершающихся объективно, посредством механизмов сознательного, целенаправленного воздействия. Управление призвано вбирать и аккумулировать в единый поток все то активно-преобразовательное воздействие, которое оказывают на общественную жизнь духовные факторы (наука, искусство, мораль и т.д.).

   Что же такое управление и как оно  осуществляется? Наиболее общее понятие  управления как процесса упорядочения системы и перевода ее в новое состояние выработано кибернетикой. Научное управление обществом характеризуется как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей в интересах ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей.

   Характеристика  содержательной природы управления и его участников должна включать все многообразие объектов управленческого воздействия Подробнее об этом будет сказано ниже, а сейчас лишь подчеркнем, что они не сводятся к обществу в целом. Есть разные уровни и виды объектов как систем, требующих управления. Уместно отметить и еще одно обстоятельство. Сейчас в научный оборот вошло утверждение о тождественности управления и самоуправления на том основании, что процессы управления органически присущи любой системе. Но является ли каждая система самоуправляемой? Применительно к обществу в целом это утверждение допустимо с некоторой оговоркой, учитывающей воздействие иных систем – других государств, общественных организаций, международных структур и т.п. Усиление взаимозависимости внутреннего и международного развития приводит к росту удельного веса внешних влияний на общественную систему.

   Управление  есть целенаправленное нормативно-институциональное  воздействие на общественные процессы для преобразования их в соответствии с объективными законами и в интересах трудящихся (народа).Здесь подчеркиваются основные составляющие: участники, механизм их организации, содержание управления и направленность его на достижение конечных результатов.

   Акцент  на организационно-институциональной  стороне управления не случаен, поскольку  оно приводится в движение, «овеществляется» только с помощью соответствующих механизмов. Без них невозможны объединения людей и целенаправленная организация их деятельности для достижения общих целей. Но каковы эти механизмы, как они устроены и функционируют? Чаще всего дается простой ответ: управление осуществляется благодаря взаимодействию субъекта – управляющей системы и объекта – управляемой системы. Казалось бы, он и не должен подвергаться сомнению, поскольку сводится к комбинации двух названных элементов. Отсюда характеристики субъекта управления как системы нередко приводят к трактовке его как совокупности государственных и негосударственных органов и организаций или к забвению системной характеристики объектов. В других случаях системная оценка субъекта управления давала повод понимать систему управления как одноэлементное образование, схожее с любой социальной системой. А распространившийся в последние годы термин «организационные структуры управления» создает впечатление, что эти субъектные системы сами нуждаются в органах управления.

   В юридической литературе нередко отождествляются понятия «система» и «органы исполнительной власти», с чем нельзя согласиться. Но и попытка разорвать этот круг путем более широкой трактовки данного понятия (организация и функционирование субъекта, его взаимосвязь с управляемыми объектами, структура управляемой системы) пока не принесла результатов, ибо в основу всех оргструктур опять-таки берется только орган государственного управления.

   Наиболее  оправданно вести речь о системах управления, в которых сочетаются и субъекты, и объекты, что находит выражение в субъектно-объектных отношениях. Вплетение в систему управления двух органических подсистем позволяет не только рассматривать их связи как внешние или внутренние, но и преодолевать изоляцию этих подсистем. Интегративная характеристика дает возможность увидеть всевозможные сочетания свойств субъектов-объектов на разных уровнях систем управления. Этим достигается более углубленное видение самих объектов, которые в первом случае входят в систему управления как рычаг изменения, преобразования и создания новых состояний и т.п., во втором же – как материальные явления и процессы, подлежащие воздействию систем управления. Подробнее об этом будет сказано ниже. Управленческое воздействие выражает главное в функционировании систем управления, их ориентацию на достижение с помощью многообразных методов (регулятивных, ценностных, распорядительных, информационных) высоких конечных результатов.

   В последние годы в России резко возрос интерес к управлению в его широком значении, касается ли это государственного управления в целом или отраслей и сфер, управления производством, аппарата управления. Воспринимается идея государственного управления как противостоящая якобы новой роли государства в условиях формирования рыночной экономики. Происходит изменение функций управления и методов государственного регулирования, и оно является, безусловно, полезным. Ни одно государство не отказывается от рычагов управления и регулирования, дело в их умелом использовании.

   Для государственного управления и регулирования характерны в современных условиях следующие методы:

   а) общенормативное регулирование  в отличие от индивидуально-распорядительного  и регулирования прошлых лет. Управление на основе и во исполнение закона приходит на смену командному и оперативному воздействию;

   б) применение способов официального признания  хозяйствующих и иных субъектов;