Современная система Российского законодательства об образовании

      Таким образом, нормативные указы Президента РФ занимают особое положение в системе законодательства об образовании. Подавляющее большинство действующих указов, по сути, направлено на обеспечение реализации норм Закона РФ «Об образовании», особенно в том, что касается государственных гарантий. Такие указы не дублируют нормы Закона, но развивают и дополняют их. Следовательно, они соответствуют общей цели нормативного регулирования, то есть «способствуют упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил».⁶

      В то же время нормативные указы не имеют прямой непосредственной связи с Законом. Поэтому следует признать, что указы существуют как бы параллельно с Законом, тем более что они могут создавать свою систему подзаконных актов. На этом основании трудно согласиться с теми исследователями, которые рассматривают нормативные указы Президента РФ в качестве подзаконных актов.⁷ 

      Подзаконные акты в системе  российского законодательства об образовании

      Типичными подзаконными актами являются нормативные акты Правительства РФ, которое как высший исполнительный орган государственной власти «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ» обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ).

      Круг  вопросов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования  и подлежащих регулированию актами Правительства РФ, определяется Федеральным  конституционным законом «О Правительстве  РФ». Правительство в рамках своих  полномочий обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, содействует развитию бесплатного образования (ст. 17). В соответствии с другими своими функциями и полномочиями Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер (ст. 15), а также обеспечивает выполнение международных договоров РФ в сфере образования (ст. 21). Кроме того, Правительство обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования, а также принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16), что применительно к сфере образования означает, в том числе, обеспечение условий и оплаты труда, соответствующих деятельности педагогических работников.

      Наиболее  распространенной формой правительственного нормативно-правового акта, издаваемого  в рамках перечисленных полномочий, являются постановления. Они издаются с целью регулирования важнейших организационных вопросов сферы образования, а также с целью утверждения других нормативных документов, к которым относятся концепции, программы, положения, порядки, перечни. Перечисленные виды актов имеют очевидное «нормативно-ориентирующее содержание», но рассматриваются специалистами как «вторичные», поскольку приобретают юридическую силу только после утверждения распорядительным актом, например, постановлением Правительства РФ.

      Важнейшими  правительственными актами, определяющими основные направления развития российского образования, являются постановления «О национальной доктрине образования в РФ», а также «О развитии высшего и среднего образования в РФ». Актом Правительства была также одобрена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.

      В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об  образовании» постановлениями Правительства  утверждаются Типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений различных типов и видов. Типовые положения, являясь структурными актами, определяют порядок деятельности образовательных учреждений, порядок государственного контроля за их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений, а также права и обязанности тех субъектов образовательных правоотношений, которые состоят в правоотношениях с образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников).

      В развитие норм законодательных актов  об образовании и в соответствии со своими полномочиями Правительство РФ устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений (что прямо предусмотрено п. 6 ст. 41 Закона), а также утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов. В частности, Правительством РФ утверждено «Положение о лицензировании образовательной деятельности» и «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения». К актам, подлежащим утверждению Правительством РФ, также относятся: порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов; перечень направлений профессиональной подготовки, по которым обучение в форме экстерната, в заочной и вечерней формах не допускается; перечень международных и иностранных организаций, предоставляющих необлагаемые налогами гранты для поддержки науки, образования, культуры; перечень международных, иностранных и российских премий, не подлежащих налогообложению; и др.

      Осуществляя в рамках своих полномочий регулирование вопросов сотрудничества с зарубежными странами в области образования, Правительство РФ издает соответствующие постановления, в которых устанавливает квоты на осуществление подготовки, переподготовки, повышения квалификации иностранных граждан в РФ, а также на осуществление преподавательской и научно-исследовательской деятельности российских граждан за пределами РФ, что прямо предусмотрено ст. 33.2 Федерального закона. Правительство РФ также регулирует вопросы поступления в аспирантуру и докторантуру лиц без гражданства.

      Актами  Правительства РФ должен регулироваться порядок оказания социальной и материальной поддержки, в том числе, порядок  выплаты стипендий обучающимся  по программам профессионального образования  различных уровней, а также условия  и оплата труда работников сферы образования. Правительственные меры социальной и материальной поддержки, в том числе, предусматривали разовые денежные выплаты научно-педагогическим работникам, а также (до 1 января 2005 г.) льготы для обучающихся по оплате проезда на транспорте, В развитие п. 7 ст. 5 Закона, гарантирующей содействие государства в получении образования гражданами, проявившим выдающиеся способности, Правительство РФ устанавливает критерии и порядок предоставления специальных государственных стипендий.

      В развитие норм Закона, определяющих специфические  условия труда работников сферы  образования (п. 5 ст. 55), были приняты  постановления, регулирующие продолжительность  рабочего дня и ежегодного отпуска  научно-педагогических работников. В  то же время нормы ст. 54 Закона и ст. 30 Федерального закона (также как и нормы п. 2 Указа Президента РСФСР № 1), предусматривавшие особый порядок расчета заработной платы научно-педагогическим работникам, так и не получили развития в постановлениях Правительства РФ. Соответствующие правовые механизмы не были разработаны, и указанные нормы вплоть до их отмены с 1 января 2005 г. оставались неработающими. Вопросы оплаты труда научно-педагогических работников регулировались Правительством РФ в отрыве от норм законодательных актов об образовании, что не вполне соответствует доктринальной формуле «на основе и во исполнение закона».

      Это несоответствие прослеживается и в  тех случаях, когда Правительство  РФ в рамках своих полномочий издает постановления с целью обеспечить правовое регулирование тех вопросов сферы образования, которые не были предусмотрены законодателем. Так, формально  за пределами норм Закона и Федерального закона остаются вопросы, связанные с  единым государственным экзаменом. Эксперимент по введению  единого государственного экзамена осуществляется в целях реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года по решению Правительства РФ и регулируется издаваемыми им актами. Он направлен на совершенствование порядка приема в образовательные учреждения с целью повышения доступности высшего профессионального образования и одновременно позволяет отработать новый механизм финансирования вузов. Правоотношения, возникающие в связи с данным экспериментом, не противоречат основным положениям законодательных актов об образовании, хотя следует заметить, что это объясняется, главным образом, отсутствием детальной законодательной регламентации вопросов проведения государственной (итоговой) аттестации и приема в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования. По результатам эксперимента по введению единого государственного экзамена планируется внести соответствующие изменения в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».⁸

      Другим  примером является постановление Правительства  РФ «Об университетских комплексах», направленное на регулирование деятельности университетских комплексов  в  Российской Федерации, создание которых  связано с участием России в Болонском  процессе. Принятие указанного постановления требовало наличия соответствующих законодательных норм. Однако, несмотря на то, что с момента издания указанного постановления (2001 г.) в Федеральный закон неоднократно вносились различные изменения и дополнения, он по-прежнему не предусматривает создание университетских комплексов, на что уже обращали внимание исследователи.⁹

      Практика  включения норм постановлений Правительства  в законодательные акты имела  место и раньше. Так, в первую редакцию Закона были включены многие нормы «Временных положений…», утвержденных правительственным постановлением. При подготовке второй редакции Закона (от 13.01.1996 № 12-ФЗ) появилась заимствованная из более ранних постановлений Правительства РФ норма, в соответствии с которой государственным и муниципальным образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования предоставлялось право на осуществление приема обучающихся с условием оплаты стоимости обучения сверх контрольных цифр (п. 10 ст. 41).

      Хотя  такая практика и не является в полном смысле «подзаконной», ее следует признать правомерной. В силу того, что Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), практику включения эффективных и оправдавших себя норм постановлений Правительства (а также норм «вторичных» актов, утвержденных правительственными постановлениями) в законодательные акты можно рассматривать как один из возможных путей развития законодательства.

      Таким образом, круг вопросов сферы образования, регулируемых на основании постановлений Правительства РФ, представляется достаточно широким. За немногими исключениями, обусловленными необходимостью осуществлять правовое регулирование тех аспектов, которые не были предусмотрены законодателем, акты Правительства РФ принимаются в соответствии с доктринальной формулой «на основе и во исполнение закона», а потому имеют подзаконный характер.

      В то же время ряд законодательных  норм (в основном, затрагивающих  регулирование финансовых вопросов) так и не был обеспечен правовыми  механизмами на уровне правительственных актов. Это препятствовало реализации соответствующих норм и, в конечном итоге, привело к их исключению из текста Закона, а также Федерального закона как «неработающих». При этом соответствующие вопросы (финансирование сферы образования и заработная плата педагогических работников) так и остались нерешенными. Поэтому, к сожалению, нельзя прийти к выводу о том, что те или иные аспекты отношений сферы образования, неурегулированные на законодательном уровне, получили исчерпывающее правовое регулирование на уровне подзаконных актов Правительства РФ и были решены.

      В структурном отношении постановления  Правительства РФ представляют собой  ту правовую ступень, с которой «фактически  начинается действие закона, рассчитанного  на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней».¹⁰ Следуя этой логике, нормы постановлений Правительства должны получить развитие в подзаконных актах, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях.

      На  региональном уровне нормы постановлений Правительства РФ, регулирующие вопросы сферы образования, находящиеся в исключительном ведении Федерации, могут быть реализованы напрямую, но могут получить развитие (с целью учета региональных особенностей) в нормативных актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом региональные нормы, принимаемые в развитие норм правительственных постановлений, не должны противоречить последним, что является главным условием их легитимности. К сожалению, на практике данное правило соблюдается далеко не всегда, в результате чего возникают противоречия, затрудняющие процесс правоприменения.

      На  федеральном уровне следующую правовую ступень, на которой получают развитие нормы правительственных актов, образуют акты федеральных государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять управление в сфере образования. Данная совокупность актов в юридической литературе сохраняет свое традиционное название – ведомственные акты.

      К нормативным ведомственным актам  относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, что способствует повышению их качества.

      Подзаконный характер нормативных ведомственных  актов проявляется в том, что  они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). То есть, подобно актам Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов, а также нормативных актов Президента РФ и должны «служить инструментом раскрытия их смысла»,¹¹ способствовать их реализации. Но в отличие от правительственных актов они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции.