Современная система Российского законодательства об образовании

      Хотя  локальные правовые акты, издание  которых прямо предусмотрено  рядом норм Закона и Федерального закона,¹⁵ остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют очень важную роль в процессе правового регулирования образовательных отношений. Это обусловлено тем, что локальный уровень правового регулирования представляет собой последнее звено в правовой цепи. Именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав граждан, осуществляемая на основе действующего законодательства.

      Важнейшим локальным актом является устав  образовательного учреждения (организации), разработка которого должна осуществляться на основе и в строгом соответствии с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании». В уставе, в том числе, должен быть приведен перечень локальных актов, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации). Наиболее распространенным видом локального акта является приказ руководителя (заведующего, директора, ректора). Приказы издаются с целью правового оформления управленческих решений, принимаемых на основе и во исполнение закона (утверждение списков граждан, зачисленных в образовательное учреждение и выпущенных из него, решения вопросов отчисления, поощрений и дисциплинарных взысканий и др.). Приказами утверждаются «вторичные» акты – правила приема, правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, учебные планы, в том числе, включающие локальный компонент образовательного стандарта соответствующего уровня образования и др.

      Во  избежание нарушений права граждан  на образование и связанных с  ним прав локальное правовое регулирование  должно быть подзаконным. Оно должно осуществляться исключительно в  рамках компетенции образовательного учреждения (организации) (п. 2 ст. 32 Закона) и в строгом соответствии с законом (а также с нормами принятых на основе закона правительственных и ведомственных подзаконных актов, в том числе, «вторичных»). Поэтому пробелы, имеющие место на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникнет ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель фактически вторгается в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений. Кроме того, разнообразие подходов правового регулирования при отсутствии правовых основ может лишить граждан возможности защиты своих образовательных прав, в том числе, при помощи судебной процедуры.

      В целом проблема осуществления правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной Законом, является достаточно острой. Характерным ее проявлением является принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры.¹⁶ Такая практика не является правомерной и порождает огромное количество противоречий, наличие которых не способствует сбалансированности и эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании.

      Таким образом, на современном этапе развития федеральное законодательство об образовании  состоит из огромного количества нормативных правовых актов, в большинстве своем подзаконных, объединенных вокруг базового законодательного акта. По сходному пути пошло развитие образовательного законодательства на региональном уровне, где удельный вес законодательных норм также невелик по сравнению с нормами подзаконных актов.

      В условиях преобладания подзаконного нормотворчества  над законотворчеством можно  рассматривать систему законодательства об образовании только как совокупность законов и подзаконных актов  с явным количественным превосходством последних. Такая система, складывавшаяся под влиянием «ситуационной логики», представляет собой нормативно-правовой массив, который, как справедливо отмечает Д.А.Ягофаров, «как в количественном, так и в коллизионном отношениях перешагнул разумные рамки».¹⁷ Ей свойственны,  в первую очередь, пробельность и фрагментарность, а также громоздкость и противоречивость, что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров.

      Таким образом, необходимость совершенствования системы законодательства об образовании в силу наличия рассмотренных выше серьезных проблем, связанных с особенностями ее формирования, сегодня представляется очевидной. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и более полного регулирование собственно образовательных правоотношений, сокращение объема ведомственного нормотворчества, прежде всего в части регламентации права на образование и прав в образовании,  устранение пробельности и противоречивости соответствующих нормативных правовых актов.