Современная система Российского законодательства об образовании

      В настоящее время ведомственные  акты по вопросам образования издаются Министерством образования и  науки РФ, а также находящимися в его ведении Федеральной  службой по надзору в сфере  образования и науки и Федеральным  агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими Положениями. Однако массив ведомственных актов по вопросам образования включает действующие акты, изданные в период с 1993 по 2004 гг. федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования РФ, Государственным комитетом по высшему образованию РФ, Министерством общего и профессионального образования РФ), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании соответствующих Положений.

      Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в  полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы  в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента и постановлений Правительства, а также решений коллегии Министерства образования и науки РФ.

      В силу распорядительного характера  приказов наиболее частым основанием для их издания является потребность  в утверждении «вторичных» нормативных  актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции. Все они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений.

      В развитие норм Закона РФ «Об образовании» в разное время принимались приказы, утверждающие, порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (ст. 33), типовые положения о филиалах ссузов; порядок приема в государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования (ст. 16; ст. 23); порядок перевода студентов ссузов из одного образовательного учреждения в другое; положение о получении общего образования в форме экстерната; документы по итоговой аттестации и награждению выпускников (п. 3 ст. 19), положения об итоговой государственной аттестации выпускников вузов (п. 4 ст. 15) и о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ст. 35) и другие.

      Издание некоторых «вторичных» нормативных  актов прямо предусмотрено отсылочными  нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В частности, п. 9 ст. 6 Федерального закона предусматривает издание положения об экстернате в государственных и муниципальных вузах, п. 3 ст. 8 – положения о филиалах вузов, п. 2 ст. 20 – о замещении должностей научно-педагогических работников. Кроме того, Федеральный закон предусматривает издание нормативных актов, регулирующих порядок приема в вузы и порядок перехода обучающихся из одного вуза в другой (п. 6 ст. 16), а также порядок выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях (п. 5 ст. 23).

      Издание перечисленных «вторичных» нормативных  актов, утверждаемых приказами, а также  тех, которые прямо не предусмотрены  нормами Закона и Федерального закона, обусловлено полномочиями Министерства образования и науки РФ, а также  его предшественников – Министерства образования РФ и Министерства общего и профессионального образования РФ. В рамках этих полномочий издаются приказы, направленные на организационное обеспечение реализации управленческих решений Правительства РФ в том числе, «вторичных» нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства РФ. Например, во исполнение постановления Правительства РФ от 18.10.2000 № 796, утвердившего Положение о лицензировании образовательной деятельности, Министерство утвердило порядок лицензирования по образовательной программе "Мастер делового администрирования", а также перечень документов и материалов, представляемых к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Во исполнение постановления от 05.07.2001 № 505, утвердившего Правила оказания платных образовательных услуг, Министерство утвердило примерную форму соответствующего договора. На основании постановления Правительства РФ от 02.12.1999 № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения» Министерство утвердило Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза, а также форму примерного договора, заключаемого с целью оформления информационно-методического сопровождения процедуры государственной аккредитации вуза. Примерные формы договоров, утверждаемые приказами, также издавались на основании соответствующих Типовых положений.

      В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства  РФ, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация высших учебных заведений, организация и проведение единого государственного экзамена, государственные образовательные стандарты и др. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства.

      Все упомянутые приказы представляют собой  подзаконные акты, содержащие первичные  нормы права, то есть, нормативные  акты, главным признаком которых является их «правотворческое назначение как актов, оформляющих установления, изменение или отмену правовых норм».¹²

      В то же время среди ведомственных  актов встречаются так называемые информационные приказы, в которых  излагается содержание законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц. Например, приказом Министерства образования РФ от 28.02.2002 № 624 «О внесении изменений в ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» объявлялось содержание Федерального закона от 13 февраля 2002 г. № 20-ФЗ. Приказом Министерства образования РФ от 10.09.1999 № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента РФ от 31.08.1999 № 1134. Приказом министерства образования РФ от 27.06.2002 № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002-2005 г.г. Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.» объявлялось поручение заместителя Председателя Правительства РФ В.Матвиенко от 06.06.2002 № ВМ-П8-08255. Приказом Министерства образования РФ от 8.08.1996 № 404 «О приемной семье» объявлялось Постановление Правительства от 17.07.1996 № 829, изданное в соответствии с Семейным кодексом РФ. Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 02.02.1999 № 225 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» для сведения ректоров вузов объявлялось соответствующее постановление Правительства.

      Такие приказы в целом не содержат новых  норм права, поскольку они не развивают, а только излагают нормы других правовых актов. Поэтому следует согласиться  с авторитетными исследователями в том, что содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа (то есть, силу закона, указа, постановления или распоряжения Правительства), а сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта.

      В то же время форма приказа в  таких случаях выбирается не случайно. Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь  в предписании, обращенном к определенному  кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявленных правовых актов. Кроме того, некоторые информационные приказы могут содержать новые нормы, направленные на отмену ведомственных документов, утративших силу в связи с излагаемым решением вышестоящего органа власти. Однако, несмотря на наличие распорядительных предписаний, в целом нормы таких приказов не являются первичными, а потому информационные приказы не могут быть признаны нормативными актами.

      Другой  вид ненормативных ведомственных  актов представлен разъяснениями, которые также могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания является необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе, связанных с исполнением норм законов, актов Президента и Правительства, а также нормативных приказов Министерства образования РФ. Примером разъясняющего ведомственного акта является Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15.06.1998 № 938/14-12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона РФ «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного учебного плана, утвержденного приказом Министерства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 № 174.

      Разъясняющий характер имеет Письмо Госкомвуза РФ от 02.04.1996 № 31-32-38ин/08, в котором на основании норм Закона, Типовых положений об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и некоторых постановлений Правительства РФ объясняется порядок оказания дополнительных образовательных услуг. Другим примером разъясняющего письма является Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17.01.2005 № 01-16/05-01. Оно содержит разъяснение по поводу новшеств в вопросах получения лицензии на право ведения образовательной деятельности.

      Письма, содержащие разъяснения, могут называться инструктивными. Примером такого ведомственного акта является инструктивное письмо Министерства общего и профессионального  образования от 08.06.1998 № 30, в котором на основании норм Закона РФ «Об образовании» и Гражданского кодекса РФ разъяснялись вопросы, связанные с регулированием правового статуса образовательных учреждений.

      Подзаконный характер разъяснений и разъясняющих (инструктивных) писем проявляется в том, что все пояснения основываются на соответствующих нормах законов (или указов Президента) и принятых в их развитие актов Правительства. Эти же черты свойственны и письмам-рекомендациям, которые тоже не содержат новых норм права, но содействуют реализации норм законодательных и других нормативных актов. Например, письмо Министерства образования от 13.05.1996 № 24-М «Об организации обучения в специальных учебно-воспитательных учреждениях», давая рекомендации по организации обучения детей и подростков с девиантным поведением, напоминает о необходимости точного следования нормам соответствующего Типового положения. Другие виды писем (информационные, сопроводительные) не содержат отсылок к законодательным и другим нормативным правовым актам, а направлены на изложение управленческих решений, оформленных в форме нормативного приказа или постановления Правительства РФ, а также содержат информацию о мерах, принимаемых в целях реализации этих решений.

      Таким образом, ведомственные акты по вопросам образования представляют собой огромный массив изданных в разное время нормативных и ненормативных документов, регулирующих практически все важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе, образовательных правоотношений. Хотя к российскому законодательству об образовании могут быть отнесены только нормативные акты органов исполнительной власти (п. 1 ст. 3 Закона), все ведомственные акты, обладая общими свойствами – «подзаконностью, специализированностью и оперативной распорядительностью»¹³ – выполняют сходные функции в обеспечении правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Являясь важным звеном в правовой цепи, они призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако нередко отдельные ведомственные нормы противоречат действующему законодательству, тем самым, нарушая или ограничивая различные образовательные права граждан.

      Колоссальный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества заставляют задуматься о возможных путях его сокращения. Очевидно, что нельзя недооценивать важную роль ведомственных актов (как нормативных, так и ненормативных) в формировании массива локальных актов (правовых актов, издаваемых образовательными учреждениями и организациями), особенно в условиях, когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в конкретизации.¹⁴ Но при этом необходимо исключить вторжение ведомственной управленческой инициативы в сферу вопросов, входящих в компетенцию образовательного учреждения (организации), и регулируемых исключительно на локальном уровне. Это предполагает отказ от излишне подробного регулирования тех или иных вопросов посредством инструктивных и рекомендательных писем.

      Кроме того, представляется, что наиболее важные аспекты образовательных  правоотношений, связанные с реализацией  субъективных образовательных прав граждан и в настоящее время  регулируемые преимущественно посредством ведомственных актов, должны получить более подробное регулирование в нормах законодательных актов. Тем самым будет создана правовая основа для локального нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законов.