Статус и функции главы государства

    Полномочия  Президента РФ могут быть разделены  на несколько групп: 1) полномочия в  сфере правового статуса личности; 2) полномочия, связанные с федеративным устройством государства; 3) полномочия в отношениях с парламентом; 4) полномочия в отношениях с органами исполнительной власти; 5) полномочия в отношениях с органами судебной власти; 6) полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций; 7) полномочия в военной сфере; 8) полномочия в области внешней политики.

    Полномочия  Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его  положения гаранта Конституции. Основы правового статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в  этой сфере — обеспечение и  защита прав и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на территории страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъектов Федерации в связи с массовыми нарушениями прав и свобод граждан (в основном, по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др. Были случаи, когда Совет Федерации отказывал Президенту РФ в утверждении указа о введении чрезвычайного положения.

    При введении чрезвычайного или военного положения устанавливается особый порядок управления, предусмотренный федеральными законами о чрезвычайном и военном положении, ограничиваются некоторые конституционные права граждан (это допускается международным правом и самими конституциями различных стран, в том числе России). Подробнее об этом говорится ниже.

    Президент РФ принимает лиц в гражданство  РФ, дает разрешения на выход из российского  фажданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997г. он помиловал фажданина Макарова, осужденного на семь лет тюремного заключения за государственную измену, в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. американского гражданина Поупа, осужденного за шпионаж; в 2001 г. Президент РФ около 10 раз пользовался нравом помилования). В соответствии с указом Президента РФ с 2001г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии по помилованию, состоящие из представителей общественности и других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ – 14). Они назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представляют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращается (не обращается) к Президенту РФ. По статистике помилование применяется к 0,6 % преступников. Глава государства присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994г. учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998г. орден Св. Андрея Первозванного, в 2000г. орден Св. Георгия). В России существует 14 орденов, 17 медалей, 62 почетных звания (2005 г.).

    Полномочия  Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномочия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных террористических действий на территории одного из субъектов РФ Чеченской Республики. Массовые террористические действия осуществляются созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. В прошлом руководители Чечни заявили о выходе Чечни из состава России, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Вооруженные террористические формирования боевиков и наемников в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и осуществили взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни. В настоящее время армия для этой цели в Чечне не применяется (дислокация воинских частей на ее территории существует), такие задачи выполняют внутренние войска МВД.

    Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и между органами власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент РФ применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками и другими субъектами РФ, между органами законодательной и исполнительной власти Вологодской, Тульской и других субъектов РФ. Он может и сам быть стороной в согласительных консультациях (например, если Совет Федерации не утвердит его указ о чрезвычайном положении, не назначит на должность предложенную Президентом РФ кандидатуру). За письменными консультациями к Президенту РФ обращались руководители органов законодательной власти некоторых субъектов РФ при изменении их конституций в 2000-х гг.

    Обеспечивая единство исполнительной власти по управлению государством, только Президент РФ с 2005 г. предлагает законодательным  собраниям субъектов РФ кандидатуры  для избрания на должность глав администрации субъектов РФ (губернаторов и др.). Первоначально такие кандидатуры рекомендуются Президенту РФ его полномочными представителями в федеральных округах, затем рассматриваются и рекомендуются руководителем Администрации Президента РФ. Голосование

проводится в законодательном собрании субъекта РФ. Вся эта процедура в законодательстве РФ называется «наделение гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)». Если законодательное собрание субъекта РФ трижды отклонит кандидатуру (кандидатуры), предлагаемые Президентом РФ, он вправе распустить законодательное собрание с назначением даты вы боров. Президент РФ вправе отстранить главу субъекта РФ (губернатора и др.) от должности, что впервые он сделал в 2005 г.

    Как уже говорилось, Президент РФ в  соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции  РФ назначает и освобождает своих  полномочных представителей. Такие  представители назначаются в  палаты парламента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа. Они содействуют осуществлению полномочий Президента РФ в этих органах и на территориях (округах), координируют деятельность различных органов. Полномочные представители не обладают распорядительными полномочиями по отношению к тем высшим органам государственной власти, при которых они состоят (при палатах парламента, Конституционного Суда РФ), по отношению к высшим органам субъектов РФ, которые входят в состав федерального округа. Вместе с тем имели место случаи, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г, в Приморском крае). Содействуя осуществлению полномочий Президента РФ, его полномочные представители в федеральных округах на практике осуществляют руководящую роль по отношению к главным управлениям федеральных министерств и ведомств в таких округах. Полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю его Администрации.

    Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), становления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области и др.

    Президент РФ имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. В частности, он объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент РФ вместе с Правительством РФ обеспечивает «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией.

    При принятии органами субъектов РФ актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, Президент РФ наделен правом применять меры федерального воздействия (принуждения). Формулировки «федеральное принуждение» в Конституции РФ нет, но исходные положения в ней содержатся, а более подробно меры федерального воздействия регулируются федеральными законами. Общими правилами являются положения, что такие меры могут применяться, только если суд установит нарушение Конституции РФ и федеральных законов правовыми актами органов субъектов РФ; если эти органы не изменяют или не отменяют такие акты после решения суда и предупреждений Президента РФ (если такие предупреждения потребовались), которыми установлен определенный срок для изменений, отмены (от трех до шести месяцев в разных ситуациях); если уже не истек длительный срок после таких правонарушений и предупреждения не были сделаны (обычно год).

    Применяя  меры федерального воздействия в  случае правонарушений со стороны субъектов  РФ (их органов), Президент РФ вправе: распустить законодательное собрание субъекта РФ (если оно нарушает законы РФ); отрешить от должности главу администрации субъекта РФ (если нарушает он); ввести временное финансовое управление Федерации в субъекте РФ сроком на один год (если задолженность бюджета субъекта РФ превысила 30%); передать некоторые полномочия органов субъекта РФ органам Федерации, если субъект РФ не справляется со своими обязанностями, и др. Случаев применения таких мер не было.

    Полномочия  Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, он обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

    Президент РФ подписывает закон. Эта процедура  не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она  обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето в соответствии со ст. 107 Конституции РФ). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит противоречащим Конституции), но, как постановил Конституционный Суд РФ, и если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» -недостаточное доказательство. Президентское вето применяется в последние годы приблизительно один раз в полтора-два года главным образом не в связи с основным содержанием закона, а по причине его плохой юридической и технической отработки. Оно может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным большинством голосов (2/3 от конституционной численности Государственной Думы и Совета Федерации в каждой из этих палат; факты преодоления президентского вето единичны и были уже давно). Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место в прошлом). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры представителей Президента РФ и парламента, и они приводят к общему мнению. Наряду с вето Президент использует иную форму: возвращение законов в парламент с резолюцией «Без рассмотрения», в том числе и в 2001г. (обычно, если нарушен порядок принятия закона или есть разноречия в тексте).

    При наличии пробелов в законодательстве и необходимости срочно заполнить  их Президент РФ может издавать указы, временно замещающие закон (о таких  актах — ниже). Он обращается к  парламенту с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Имели место бюджетные послания, другие послания тематического характера.

    Президент назначает дату очередных выборов  в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией РФ случаях (при отказе Правительству РФ в доверии, при вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент РФ не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.

    Президент назначает референдум (дату референдума), но не вправе инициировать его (он назначается, если будут собраны подписи 2 млн граждан).

    Президент РФ имеет обширные полномочия по отношению  к исполнительной власти. Прежде Президент  формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ и после получения согласия назначает Председателя Правительства, а затем и его членов (заместителя Председателя, министров). Как уже говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции РФ сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ (в настоящее время в соответствии с указом Президента РФ у Председателя Правительства РФ один заместитель, хотя в Конституции РФ говорится о заместителях). На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом РФ по этому вопросу и его предложения о составе Правительства РФ он учитывает не всегда. Для освобождения от должности Председателя Правительства РФ и тем более министров согласие Государственной Думы не требуется. Президент РФ неоднократно отправлял в отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров (иногда это было сюрпризом для самого премьер-министра). Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. В то же время он очень часто (обычно еженедельно) созывает под своим председательством узкие заседания премьер-министра и ведущих министров, обычно приглашая на такие заседания руководителя Администрации Президента РФ, некоторых других лиц (секретаря Совета безопасности и др.), в редких случаях - председателей высших судов, Генерального прокурора. На таких заседаниях обсуждаются текущие вопросы внутренней и внешней политики. В результате складывается нечто вроде кабинета Президента РФ как его совещательного органа, отличного от Правительства РФ. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государственной Думы) и формируется вновь.