Теоретические основы функционирования местной администрации, как одного из органов местного самоуправления

Политический блок включает:

- способ  выборов главы муниципального  образования (населением или из  состава представительного органа),

- характер  избирательной системы при выборах  представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или  какая-либо иная),

- механизм  формирования местной администрации  (главой муниципального образования,  представительным органом, наем  на конкурсной основе и т.п.),

- разделение  общей суммы полномочий местного  самоуправления между различными  органами. Формирование этой составляющей  в большей степени зависит  от культурно-политических особенностей  территории. При всей похожести  тех или иных поселений традиции  в них существенно различны, следовательно, различной будет и политическая организация местной власти.

Анализ  сложившейся структуры органов  местного самоуправления различных  муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных    моделей    местного   самоуправления   в   зависимости   от политической составляющей.

Каждая  модель представляет собой сочетание  элементов системы местного самоуправления - представительного органа «Муниципальный Совет», исполнительного органа «Администрация» и высшего должностного лица «Глава местного самоуправления».

 

 

Схема модели «Сильный Глава местного самоуправления – Муниципальный Совет»

 

Глава местного самоуправления называется "сильным" в силу того, что он самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое распределение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению Муниципального Совета.

В другой модели Глава местного самоуправления называется «слабым», поскольку  избирается из числа депутатов Муниципального Совета. Его «слабость» заключается  в полной подконтрольности и подотчетности  Муниципальному Совету. Глава не имеет права наложения «вето», пределы его прав по формированию администрации и руководству ею ограничены решениями Муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.

          

         

 

 

 

 

Схема модели «Слабый глава местного самоуправления – Муниципальный Совет».

 

Эта модель подходит для малых городов, управлять  которыми не так сложно, и поэтому  не так важно иметь сильное  централизованное руководство.

Существуют  муниципальные образования, в которых  Глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти  -  управляющий,  который назначается советом и может быть смещен Советом.

Задачи  управляющего – формирование  администрации, руководство ежедневной работой  администрации, разработка бюджета.

 

                    

 

Схема модели «Муниципальный Совет – Глава  администрации (управляющий)».

 

Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и  исполнительных функций.

 

                            

 

Схема модели «Городская комиссия – глава  местного самоуправления»

 

При этом избираются не депутаты представительного  органа, а руководители органов и  структурных подразделений местной  администрации. Полномочия представительного  органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные  должностные лица. Решения принимаются  депутатами коллегиально. Каждый депутат  возглавляет отдел административного  управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава  и имеет председательские и представительские  полномочия и чисто организационные  функции внутри комиссии.

Для малых  поселений применима модель «Глава местного самоуправления – собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является Глава местного  самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного   самоуправления.

На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных   моделей  применительно к местным условиям.

Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических  условий хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая  различные модели местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия. Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую неразбериху.¹

§ 1.3. Элементы структуры  органов местного самоуправления

Структуру органов местного самоуправления составляют:

Представительный орган муниципального образования – коллегиальный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от  его имени.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Организацию деятельности представительного  органа муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава  муниципального образования, а в  случае, если указанное должностное  лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Местная администрация – представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.  (будет рассмотрена ниже).

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.²

 

§ 1.3 администрация муниципального образования

 

Как было сказано выше, местная  администрация  представляет собой  исполнительно-распорядительный орган  муниципального образования.  Различные  словари толкуют значение слова  «администрация» по-разному, например:

Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации»   В конституционном праве  России наименование органа исполнительной власти таких субъектов федерации, как края, области, автономные области, автономные округа, города республиканского значения. Указ Президента РФ “Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации” от 22 октября 1993 г., утвердивший соответствующее Положение, использовал термин “администрация (правительство) субъекта федерации”. Во многих субъектах федерации (например, Москве) администрации переименованы в правительства или получили другие названия. В соответствии с действующей Конституцией перечисленные выше субъекты федерации, принимая свои уставы, сами устанавливают систему своих исполнительных органов в рамках общих принципов организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом (статья 77). Состав администрации (правительства) формируется главой администрации (правительства). Администрация обладает достаточно широкими полномочиями, она взаимодействует с представительным (законодательным) органом субъекта федерации. Конституция РФ 1993 г. термин “администрации” применительно к субъектам федерации не использует.

Большой юридический словарь АДМИНИСТРАЦИЯ (от лат. administ-ratio — управление) — 1) в широком смысле вся деятельность государства (его исполнительно-распорядительных органов) по управлению; 2) в РФ наиболее распространенное  официальное название органов  исполнительной власти на уровне  края, области, автономной области,  автономного округа, района, города; 3) в США и некоторых  других президентских республиках  название кабинета при главе  государства.

 

Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона   Администрация, лат., 1) управление или отдельные органы правительственной власти;-2) управление чужим имуществом, в качестве опекуна, управителя, распорядителя, арендатора

Современный экономический  словарь

 

АДМИНИСТРАЦИЯ (от лат. administratio — управление, руководство) — 1) руководство фирмы, предприятия, организации, аппарат управления; круг лиц, уполномоченных осуществлять оперативное управление, выступать в качестве юридического лица, официально представлять организацию, учреждение. К администрации предприятия, фирмы принято относить руководителя фирмы (президента), его заместителей (вице-президентов), исполнительных директоров, главного бухгалтера, ведущих (топ) менеджеров. Директоров (президентов) фирмы, топ-менеджеров компании нанимают учредители или назначают из своего состава, других администраторов приглашают на работу уже назначенные директора. На промышленных предприятиях к администрации относят и руководство цехами, участками (административно-управленческий персонал). Различают функции, выполняемые администрацией фирмы, и обязанности учредителей, владельцев компании: вся полнота ответственности за управленческие решения и их результаты ложится на администрацию, однако по долгам компании, образовавшимся из-за ошибок администраторов, управляющих, платят владельцы, учредители; 2) в широком смысле слова: исполнительные и распорядительные органы государства, в том числе на уровне территорий.

Однако, все определения  схожи в одном, что администрация  – это управленческий и распорядительный орган.

 В соответствии с Федеральным законом местная администрация  наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и переданных муниципальному образованию государственных полномочий. Обязательность наличия местной администрации предусмотрена Федеральным законом. Наличие местной администрации должно быть предусмотрено также и уставом муниципального образования. В уставе должна быть закреплена и компетенция местной администрации.

Часть 8 статьи 37 Федерального закона определяет, что структура  местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы  местной администрации.

Глава местной  администрации руководит ее работой на принципах единоначалия. Именно этим исполнительный орган муниципального образования принципиально отличается от исполнительных органов государственной власти, которые, согласно общему правилу, должны принимать свои решения коллегиально. Общее правило, предусмотренное Федеральным законом, устанавливает, что главой местной администрации является глава муниципального образования, избранный населением. Но из этого правила предусмотрено исключение, согласно которому глава местной администрации может назначаться по контракту. Это назначение осуществляется представительным органом муниципального образования на конкурсной основе, при этом срок полномочий назначенного главы администрации устанавливается уставом муниципального образования. По итогам конкурса с главой местной администрации подписывается контракт.

Конкурс на замещение должности  главы местной администрации  проводится в порядке, установленном  представительным органом муниципального образования. В нем должны быть отражены следующие сведения:

1) срок проведения конкурса (дата, время и место проведения заседания конкурсной комиссии)

2) проект контракта, который должен быть заключен с главой местной администрации;

3)  условия конкурса, в том числе сведения о лицах, которые допускаются к нему;

4)  сведения о составе конкурсной комиссии;

5)  требования к лицу, которое вправе занимать такую должность (возраст, образование, опыт работы, другие сведения, которые устанавливаются нормативными правовыми актами, в том числе Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и законом субъекта Российской Федерации, регулирующим вопросы прохождения муниципальной службы).