Унитаризм, федерация, конфедерация

Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за местными органами самоуправления (например, в Великобритании, Японии).

Наиболее централизованным является такое унитарное государство, где существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях всегда имеются общие собрания граждан. Эти собрания принимают решения по вопросам местного самоуправления. Таким образом, форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению развития страны в целом

2 федеративная форма государственного устройства

2.1 Понятие, признаки и принципы образования федерации

Федерация (лат. foederatio – объединение, союз) есть «сложное союзное государство, части которого являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом»¹. В строго научном смысле федерацией называют союз государств, основанный на договоре или конституции. «При этом федеральные конституции устанавливают, в чем именно политически срастающиеся малые государства сохраняют свою «самостоятельность» а в чем они ее утратят»². Из 192 стран, входящих в ООН, 28 являются федеративными. Сегодня более 70% мирового  населения  так  или  иначе  живет  в  рамках  федеральных  установлений. Треть живет в формально федеральных системах и приблизительно 40% в системах, которые не называют себя федеральными, но  вынуждены использовать  федеральные меры  для разрешения внутренних противоречий.»³ Существенный рост государств с федеративной формой устройства наблюдался после окончания Второй мировой войны. Обычно это крупные государства, существующие на всех континентах планеты: Германия и Россия — в Европе, Индия и Пакистан — в Азии, Нигерия и Эфиопия — в Африке, США и Бразилия — в Америке, Австралия в Океании и др. Среди них есть небольшие высокоразвитые государства (Австрия, Бельгия), страны среднего уровня развития (Мексика), отсталые государства (Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), есть и совсем малые государства (Федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне с населением 50 тыс. человек).

Федеративные государства возникли по-разному. Некоторые из них образовались на основе объединения ранее самостоятельных государств, ставших членами (субъектами) федерации (США в 1787 г. вследствие объединения штатов, Танзания в результате объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г., Объединенные Арабские Эмираты в 1971 г.). Таким же образом был образован и СССР 31 декабря 1922 г. Элементы объединительного процесса имели место в Малайзии. Многие федерации были, однако, созданы при принятии конституций или специальными законами (Индия, Пакистан и др.), другие — сочетали те или иные способы (Россия).

Любая федерация — это сложное  государство, состоящее из государств-членов или государственных образований. Это отличает федерацию от унитарного государства с одной или несколькими автономиями, занимающими обычно незначительную часть страны (исключение — КНР). Территориальные образования в федерации носят название субъекты и имеют равноправные функции. Они называются по-разному: штаты, эмираты, провинции, кантоны и т.д. В России же Конституцией предусмотрено 6 различных наименований субъектов.

Существует ряд признаков, по которым  можно отличить федерацию от других форм государственного устройства:

- существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне;

- наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования, и это закрепляется конституциями государств;

- функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции, но при этом устанавливается принцип субординации (иерархии законов), где федеральная конституция и федеральные законы стоят на верхней позиции;

- высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит общефедеральным органам – федеральному президенту, правительству, парламенту, судам;

- субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая модуль для построения судебной системы в субъектах федерации;

- используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общую казну, а потом распределяются по субъектам;

- наличие единых вооруженных сил, полиции, служб безопасности, таможни, подчиняющихся центральному аппарату.

Главным вопросом любой  федерации является разграничение  компетенции между союзом и субъектами федерации. Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федерации и местных органов  решается на основе трех принципов:

- Принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения.

-  Принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же

перечня предметов ведения, как  федерации, так и субъектов.

- Принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий.

2.2 Виды федераций

В современной юридической  теории принято выделять несколько  разновидностей федеративных государств: основанные на национально-территориальном признаке, и иные (территориальные и национальные) федерации; федерации симметричные и асимметричные; договорные и конститутивные (конституционные).

Территориальная федерация.

В основу территориальной федерации  положен принцип разделения страны по территориальному признаку. Это  делается в целях удобства управления, как правило, в очень больших по территории государств (США, Мексика, Бразилия).  Также, федерации делятся по территориальному признаку, потому что число их субъектов не соответствует числу национальных групп. «В США нет компактно проживающих национальностей, но существуют 50 штатов, в Швейцарии четыре языковые группы (используется французский, немецкий, итальянский, ретороманский языки) и более 20 кантонов, в Германии проживают немцы (есть компактно проживающее славянское меньшинство — сорбы), но созданы 16 земель (субъектов федерации)»⁴. По территориальному принципу были построены латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла), Австралия, многие федерации в новых государствах, возникших на месте прежних колоний (Индонезия, Ливия, Кения, федерация Египта и Сирии и др.). В основном территориальный принцип лежит в основе федерации в Малайзии, Пакистане.

Национальная федерация.

В национальных федерациях субъекты создаются на основе  разделения  проживающего населения по национальности. Тезис о создании федераций только по национальному признаку был безусловным требованием марксистско-ленинской теории по вопросам государства. Таким образом, строились федерации в СССР и РСФСР, в Югославии (Союз Сербии и Черногории), этот подход был использован в 1968 г. в Чехословакии. Федерация в странах тоталитарного социализма рассматривалась только как средство решения национального вопроса, объединения распавшейся многонациональной страны, преодоления национальных противоречий и установления их сотрудничества. Национальные федерации наиболее сложные образования. Им присуще все признаки федерации, но кроме них имеется множество особенностей. У такого рода федераций можно выделить ряд черт:

- субъектами такой федерации являются национальные государства и национально-государственные образования, которые отличаются друг от друга национальным составом населения, культурой, бытом, традициями и обычаями, религией и верованиями.

- такого рода федерация строится на принципе добровольного объединения составляющих ее субъектов.

- высшие государственные органы национальной федерации формируются из представителей субъектов федерации, то есть центральная власть создается для решения проблем каждой нации и народности, проживающей на территории федерации.

-  национальная федерация обеспечивает государственный суверенитет больших и малых наций, другими словами их свобода и самостоятельное развитие.

- в национальной федерации особенностью является правовое положение ее субъектов. В подобных федерациях основополагающий принцип - «право наций на самоопределение». То есть право национального субъекта по своему усмотрению выйти из состава федерации, если он более не желает находиться в союзе с другими субъектами федерации. Причем согласие субъектов федерации на это, как правило, не требуется.

Помимо прочего на современной  политической карте мира можно встретить  и так называемые смешанные федерации. Они представляют собой особый вид  федераций - национально-территориальные федерации, в основу формирования субъектов которых положен и национальный, и территориальный принципы. Примерами национально-территориальных федераций являются: Российская Федерация. По Конституции 1993 г. в состав Российской Федерации входили 89 субъектов. С 2004 года начался процесс их укрупнения путем объединения краев и областей с автономными округами, расположенными на территориях, вложенных по принципу «матрешки», или смежных территорий соответствующего края или области. С 1 марта 2008 г. в состав Российской Федерации входит 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и 4 автономных округа, которых первоначально было 10. Процесс объединения и укрупнения субъектов РФ в рамках соблюдения принципа федерализма должен осуществляться не по принудительным решениям и под административным давлением федеральной власти, а только на основе конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, проживающих на соответствующих территориях»

Симметричная федерация

В идеале для юридически симметричной федерации все образующие ее составные части одинаковы и равноправны. Такая федерация состоит только из субъектов федерации, имеющих один и тот же правовой статус. Только субъекты являются частями федерации в Германии (земли), в ОАЭ (эмираты), Аргентине (провинции), России (применяются разные названия субъектов). Однако абсолютно симметричных федераций нет, т.к. какие-то элементы различий между субъектами существуют. В Германии земли имеют неодинаковое число голосов в верхней палате парламента — бундесрате (от трех до шести голосов независимо от численности представителей земли), в однопалатном совещательном Национальном собрании ОАЭ эмираты имеют от 8 до 4 представителей, в России одни субъекты имеют свои конституции и называются в федеральной Конституции государствами (хотя и в скобках), другие — нет, и т.д. На данный момент только в Австрии, Мексике, Бразилии и Аргентине структура федераций с точки зрения правового положения ее составных частей, близка к идеалу симметричной федерации.

Асимметричная федерация

Асимметричная федерация состоит  из различных частей, неодинаковых по своему правовому положению (субъектов и не субъектов), да и статус субъектов в свою очередь может быть неодинаков. В США помимо штатов (субъектов) существуют небольшие территории (владения)— Виргинские Острова, Восточное Самоа, федеральный округ Колумбия, Пуэрто-Рико, которые не пользуются правами штатов (их население, в частности, не участвует в выборах парламента США). В Индии есть шесть “союзных территорий”, статус которых ниже статуса штатов: штаты имеют местные парламенты, правительства, а территории управляются федеральными властями. Аналогичная ситуация существует в Австралии, некоторых других государствах.

Как уже было замечено и статус самих субъектов может быть неодинаковым. «В Индии некоторые штаты (штат Джамму и Кашмир) имеют более широкие  права по сравнению с другими  штатами (для первого штата сделано  много исключений из конституции, законы парламента, относящиеся к Сиккиму, требуют согласования с ним), права мелких штатов (Метхалая, Нагаленд) урезаны, хотя в них с разрешения губернатора может не применяться федеральное законодательство по некоторым вопросам, регулируемым племенными обычаями»⁵. В Малайзии главы четырех из 13 штатов не участвуют в выборах главы государства. В России, как отмечалось, в составе федерации есть только субъекты (с разными названиями). Хотя Конституция говорит, что все они равноправны (ст. 5), по той же Конституции их правовой статус не совсем одинаков. Республики считаются государствами, имеют свою конституцию, могут иметь свое гражданство и государственный язык. Другие пять видов субъектов (области, края, города федерального значения, автономная область и автономные округа) такими правами не обладают.

Нетрадиционные  федерации.

Наряду с вышеозначенными федерациями  существуют также договорные, учредительные  и конститутивные  федерации. Договорные федерации создаются как результат  свободного объединения ряда государств и государственных образований, закрепленных в договоре (США, СССР). Учредительные федерации возникают как результат трансформации унитарных государств и договорных федераций, сами создают в своем составе собственных субъектов, наделяя их частью суверенитета (Российская Федерация). Конститутивные или конституционные федерации создаются “сверху”, путем принятия конституции (реформирование федерации в Пакистане в 1973 г.), поправок к ней (в Бельгии в 1993 г.) или закона парламента (реформирование федерации в Индии в 1956 г.).

Таким образом, значение Федерации как формы государственного устройства в настоящее время очень велико. Государства с федеративной формой устройства более динамичны в плане развития правовых отношений, по сравнению с унитарной формой и в нем осуществляеся всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан