Законность и правопорядок

В первую группу входят обстоятельства, характеризующие состояние правовой базы функционирования положений законов, регулирующих экономическую деятельность.

Правовая база функционирования экономики пока несовершенна. Реформы начались, как известно, без надлежащей правовой подготовки, в условиях фактического правового вакуума. Переход к рынку долгое время проходил при отсутствии главного рыночного закона - Гражданского кодекса. Достаточно остро ощущался недостаток законов по многим ключевым направлениям экономической деятельности. К настоящему времени положение изменилось. Приняты и действуют законы, позволяющие с учетом ГК РФ говорить о наличии небезупречной, но достаточно сформированной системы правового регулирования отношений в сфере экономики. В этой связи уместно сказать о таких законах, как: «О банках и банковской деятельности»; «О несостоятельности (банкротстве)»; «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»; «Об акционерных обществах»; «О некоммерческих организациях»; «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»; «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и др.

Законность в налоговой сфере могла бы быть обеспечена введением:

1) единых (унифицированных) правовых норм и стандартов при использовании налогово-бюджетных инструментов управления;

2) единых критериев правового регулирования контрольно-координационных функций государственных органов, осуществляющих налогово-бюджетную деятельность;

3) единых принципов и норм обеспечения законности и правопорядка при рассмотрении налоговых и иных финансовых споров.

На правовую базу экономики отрицательно влияет медлительность законодательных органов в принятии актуальных законов. Это порождает практику регулирования относящихся к ним вопросов иными нормативными правовыми актами - указами Президента РФ, постановлениями Правительства России, письмами Центрального банка РФ, другими документами. Такие решения допустимы только как временные меры; непреложным правилом здесь должно быть, на наш взгляд, обеспечение полного соответствия значения тех или иных вопросов уровню их правового регулирования.

Не способствует укреплению законности и наличие противоречащих, не согласованных между собой законов, известное противостояние федеральных законов и законов субъектов РФ.

2.2 Законность и правопорядок в сфере публичных финансов

Требования законности распространяются и на все стороны законодательной деятельности, например: установление верховенства закона в правовой системе, последовательное соподчинение правовых актов по их юридической силе и сфере реализации, своевременность принятия новых нормативных правовых актов, изменение, уточнение и отмена действующих и проч. Многие из названных требований законности находят выражение в самих законах. Однако тесная связь законотворчества, закона и законности как явлений близких и взаимообусловленных, тем не менее, не позволяет их отождествлять.

Отношения, складывающиеся в сфере публичных финансов, должны реализовываться в строгом соответствии с законодательством и основываться на принципах разумности, целесообразности, обоснованности и эффективности. Так, в п. 2 ст. 15 Конституции РФ установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и принятые в соответствии с ней законы.

В сфере публичных финансов требования законности состоят в следующем:

- неукоснительное соблюдение Конституции РФ, принятых на ее основе законов и иных правовых актов всеми без исключения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями, являющимися субъектами публичных финансов;

- совершение финансовых актов лишь уполномоченными органами и лицами в строго очерченных финансовым законодательством пределах компетенции каждого из них;

- совершение финансовых актов в строго определенных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- строгая иерархия нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, предполагающая верховенство среди них законов;

- обеспечение иерархии нормативных правовых актов, не допускающей противоречия нижестоящих актов вышестоящим;

- принятие правовых актов в соответствии с требованиями правотворческой процедуры и правилами законодательной техники, учет при разработке и принятии правовых актов экономических законов и требований финансовой целесообразности;

- своевременное принятие, изменение и отмена законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов компетентными органами и лицами в установленном законом порядке;

- обеспечение устойчивости и стабильности законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов;

- своевременное соблюдение, исполнение и применение законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов;

- точное и единообразное применение законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов в полном соответствии с их смыслом и соблюдением установленных законодательством организационных форм;

- исполнение законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов в том объеме и значении, которые предусмотрены в них;

- обеспечение реализации законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов всеми необходимыми материальными, юридическими и идеологическими средствами;

- осуществление постоянного надзора и контроля за исполнением, соблюдением и применением законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями.

Перечисленные требования законности в сфере публичных финансов находятся в прямой взаимосвязи, дополняют и обуславливают друг друга, выступая в виде единого комплекса средств обеспечения правильного соблюдения, исполнения и применения законов и принятых на их основе и во исполнение других правовых актов.

Говоря о реализации принципа законности в сфере публичных финансов, необходимо помнить о емкости данной правовой категории. Помимо общеправового принципа термин «законность» обозначает также правовой режим строгого, неукоснительного соблюдения, исполнения правовых норм всеми участниками общественных отношений.

В связи с многозначностью термина «законность» необходимо принимать во внимание все его проявления в сфере публичных финансов.

Рассматривая законность в качестве правового режима требуется уяснить, что же понимается в праве под термином «правовой режим». Данный термин используется для обозначения комплекса правовых средств, воздействие которых на отдельные группы общественных отношений позволяет наиболее оптимальным образом упорядочить их. Как правовой режим законность при реализации публичных финансов имеет следующие черты:

- выражается в совокупности вышеназванных требований, составляющих содержание законности и отличающихся многообразием, сочетающимся с однородностью;

- следование данным требованиям обеспечивается юридической ответственностью, в первую очередь финансовой.

О следовании принципу законности и действительной реализации одноименного правового режима можно говорить только при наличии:

- единства законности, т.е. единой направленности правотворчества и правореализации в территориальном, временном и субъективном плане;

- целесообразности законности, т.е. необходимости выбора строго в рамках закона наиболее оптимального, отвечающего целям и задачам общества, варианта осуществления правотворческой и правореализующей деятельности; при этом недопустимо противопоставление законности целесообразности;

- законности, предполагающей достижение действительного исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности, а также неотвратимости ответственности за любые правонарушения.

Определение законности как метода руководства публичными финансами, как правового принципа или правового режима, как требования точного и неуклонного соблюдения законодательства хотя и имеет под собой основание, но в целом освещает рассматриваемое явление только с одной стороны, т.е. объясняет его не в полной мере. Законность в современных условиях осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований как самостоятельное, сложное социально-правовое явление есть конкретно-историческое состояние правомерности, поддерживаемое в сфере публичных финансов как в самом законодательном материале, так и в процессе его реализации.

Ключевым моментом в понятии законности в целом и применительно к публичным финансам в частности является категория правомерности. Данную категорию можно объяснить как сообразность субъективных прав, отраженных и закрепленных в действующем финансовом законодательстве, с самими правилами и принципами реализации публичных финансов. Правомерность охватывает, конечно, и сферу действующего законодательства; здесь она отражает сообразность между самим финансовым законодательством и правовой природой публичных финансов, а также упорядоченность в самой системе законодательства.

Поскольку охранительная функция финансового права состоит в обеспечении правомерности, постольку можно говорить о законности в сфере публичных финансов как о результате реализации указанной функции.

Значение законности в сфере публичных финансов возрастает в период экономических преобразований. Законность, будучи органически связана с законодательной деятельностью и законодательством, в также соотношении находится и с правопорядком, формой реализации которого в сфере публичных финансов является финансовая дисциплина. Это соотношение представляется настолько тесным и глубоким, что в правовой литературе сложно уловить их смысловое отличие. Между тем такое отличие имеет познавательный смысл.

Правопорядок - это результат действия закона. Именно достижение правопорядка позволяет закону из абстрактного правила поведения превратиться в реальный регулятор общественной жизни.

Правопорядок представляет собой объективно и субъективно обусловленное состояние общественной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью, урегулированностью системы общественных отношений, основанных на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на нравственных требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права. При этом, как отмечается в научных работах последних лет, понятие правопорядка необходимо связывать не только с правомерным, но и с противоправным поведением в обществе, качеством последнего и его объемом. Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации (под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина). 2009. С.214.

Таким образом, следует согласиться с приводимой в научной литературе схемой соотношения между рассматриваемыми понятиями, включив в нее некоторые дополнения, связанные с особенностями их отражения в сфере публичных финансов.

Во-первых, законодательная деятельность, в том числе в сфере публичных финансов, является источником и силой, создающей законы.

Во-вторых, законы устанавливают строго определенный характер и направление регулирования общественных отношений, в том числе финансовых.

В-третьих, общественные отношения регулируются непосредственно в процессе реализации законов, которая осуществляется в соответствии с требованиями законности.

В-четвертых, в результате действия законов и соблюдения требований законности создается, внедряется и обеспечивается правопорядок.

В-пятых, формой реализации правопорядка в сфере публичных финансов является финансовая дисциплина.

Таким образом, дополнив принятую в правовой доктрине схему, можно констатировать, что не может быть правопорядка и финансовой дисциплины при отсутствии законов и законности, равно как и смысл создания, существования и действия законов и законности состоит в установлении правопорядка, выражающегося в сфере публичных финансов в форме финансовой дисциплины. Следовательно, о финансовой дисциплине можно говорить как о таком состоянии публичных финансов, которое характеризуется точным и своевременным исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями возложенных на них в соответствии с предписаниями, содержащимися в актах финансового законодательства, финансовых обязанностей. Финансовая дисциплина является одной из разновидностей дисциплины государственной и рассматривается в качестве формы реализации в сфере публичных финансов режима правопорядка. Исходя из этого, финансовая дисциплина направлена на обеспечение законности при осуществлении финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Основными целями установления и поддержания финансовой дисциплины являются обеспечение:

- расходования бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением;

- строгого соблюдения режима их экономии;

- экономического роста;

- поддержания стабильности денежной системы;

- имущественных интересов физических лиц и организаций;

- обоснованности финансовых операций;

- гласности финансовых операций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- эффективности финансовых операций.

Строгое и неукоснительное соблюдение финансовой дисциплины обеспечивает преумножение общественного богатства, охрану прав и законных интересов участников финансовых отношений.

Требования законности в сфере публичных финансов следующим образом отражаются на обеспечении финансовой дисциплины:

- полное поступление доходов, предусмотренных соответствующим финансово-плановым актом;

- обоснованность, целенаправленность и эффективность использования денежных средств, отпускаемых в соответствии с финансово-плановыми актами;

- гласность финансовых операций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- полное и своевременное исполнение участниками финансовых отношений своих обязанностей по внесению причитающихся с них денежных средств в бюджеты соответствующего уровня;

- строгое соблюдение установленных законом правил осуществления операций по привлечению и использованию денежных средств, наличных и безналичных расчетов, кассовых операций, а также правил учета денежных средств и операций с ними.