Законодательный процесс. Понятие и стадии

      Референдум, как форма выражения общественного  мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно является общечеловеческой ценностью. Об этом свидетельствует уже само то обстоятельство, что хотя впервые он был проведен в 1439 г. в Швейцарии, однако и до настоящего времени остался важной формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, выражения воли и интересов общества.

      Вместе  с тем, не следует абсолютизировать данную процедуру принятия решений. Наряду с несомненными достоинствами данного способа принятия решений он имеет и ряд недостатков. В их числе можно указать такие, как сложность понимания и противоречивость правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость референдумов для налогоплательщиков; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов, и др.

      Поэтому основным способом принятия решений  остается принятие законов в парламенте. Правовые основы этой деятельности, осуществляемой Верховной Радой Украины, заложены в Конституции Украины. В частности, в статье 75 креплено, что единым органом законодательной власти является парламент — Верховная Рада Украины; пункт третий статьи 85 относит к полномочиям Верховной Рады государственную законодательную функцию принятия законов; статья 91 закрепляет за Верховной Радой право принятия законов. При этом законодательная деятельность предполагает определенный порядок (процесс) ее осуществления. 

2. Стадии законотворческого процесса в Украине 

     Весь  законотворческий процесс, осуществляемый Верховной Радой Украины, условно можно подразделить на ряд стадий, в рамках которых осуществляются различные действия, направленные на разработку, обсуждение, принятие и введение в действие законодательных актов.

     Законодательный процесс сам по себе не разбит на определенные стадии. Он лишь включает действия, которые обязан выполнять законодатель, процедуры, которые необходимо соблюдать при принятии закона. Деление законодательного процесса на стадии имеет не столько практическое, сколько теоретическое назначение, носит субъективный характер и делается для того, чтобы лучше изучить и подчеркнуть специфику действий, осуществляемых в рамках той или иной стадии. Поэтому и количество стадий, выделяемых в законодательном процессе различными учеными, может существенно различаться.

     Так, в одних случаях выделяют три  стадии законотворческого процесса (подготовка проекта нормативно-правового акта, принятие (прохождение) нормативно-правового акта, введение в действие нормативно-правового акта). В других называют четыре стадии законодательного процесса (законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона и его обнародование). Есть авторы, насчитывающие: а) пять стадий (законодательная инициатива, решение компетентного органа о необходимости издать закон, внесение законопроекта в законодательный орган, принятие закона в результате голосования, официальное опубликование закона)²; б) шесть стадий (законодательная инициатива, решение о необходимости издать акт, разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение, рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который должен его принять, принятие нормативного акта, доведение содержания принятого акта до адресатов)³; в) и даже десять стадий (решение о необходимости принятия нормативно-правового акта, подготовка текста акта, обсуждение текста проекта нормативно-правового акта, согласование проекта акта, доработка проекта акта, внесение проекта на рассмотрение правотворческого органа, обсуждение проекта, голосование проекта, подписание законопроекта, опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата) и т.д.⁴

      Законотворческая  деятельность осуществляется Верховной Радой Украины строго в рамках законодательной процедуры, которая определяется Регламентом Верховной Рады Украины. В общей теории права законодательную процедуру разбивают на стадии для того, чтобы сгруппировать отдельные правотворческие действия и глубже отразить специфику того или иного правотворческого этапа. Как уже говорилось, подразделение правотворческого процесса носит субъективный характер, так как зависит от усмотрения лица его осуществляющего. С нашей точки зрения, правотворческий процесс целесообразно подразделять на четыре стадии:

      а) подготовка проекта нормативно-правового акта и внесение его на рассмотрение парламента в порядке законодательной инициативы (предварительная стадия);

      б) обсуждение законопроекта (центральная стадия);

      в) принятие закона (решающая стадия);

      г) введение законодательного акта в действие (заключительная стадия).

      Рассмотрим  названные стадии подробнее.

      Предварительная стадия законотворческого процесса начинается с подготовки проекта нормативного акта и внесения его на рассмотрение парламента в порядке законодательной инициативы. Мы считаем, что такое название данной стадии является наиболее адекватной характеру и специфике тех законотворческих действий, которые производятся в ее рамках. Указанная стадия называется предварительной, потому что именно с нее начинается весь законотворческий процесс. От того, насколько правильно будет осознан юридический мотив и качественно составлен проект законодательно акта, зависит весь дальнейший процесс прохождения закона в парламенте, т.е. будущий результат законотворческой деятельности.

      Разрабатывать законопроекты, предложения к действующему законодательству в инициативном порядке могут все граждане Украины и юридические лица. Однако вносятся они на рассмотрение Верховной Рады Украины только от имени лиц или органов, которые обладают правом законодательной инициативы. В содержание права законодательной инициативы входит три элемента: а) действие, совершать которое предусмотрено данным правом; б) круг субъектов, которые могут совершать данное действие, и в) последствия совершения данного действия. Право законодательной инициативы — это право уполномоченных субъектов вносить на рассмотрение парламента готовые законопроекты или предложения о разработке и принятии новых законов, отмене или изменении действующих, которому соответствует обязанность правотворческого органа принять к рассмотрению законопроект или предложения о принятии законов. В соответствии со статьей 93 Конституции Украины правом законодательной инициативы обладают Президент Украины, народные депутаты Украины, Кабинет Министров Украины, Национальный банк Украины. До принятия Конституции Украины 1996 г. правом законодательной Украины обладали также Председатель Верховного Суда Украины и Генеральный прокурор Украины. С нашей точки зрения, данных субъектов следует восстановить в праве законодательной инициативы, так как они по роду своей деятельности, на практике сталкиваясь с правореализацией, наиболее остро ощущают пробелы в правовом регулировании, обнаруживают коллизии в праве.

      Законодательная инициатива вносится в парламент  в письменной форме за подписью субъекта законодательной инициативы и сопровождается пояснительной запиской. К ней прилагается проект решения, который предлагается Верховной Раде для принятия. Структура законопроекта должна содержать названия частей, разделов, глав и статей законопроекта. Пояснительная записка должна содержать обоснование необходимости разработки и принятия законопроекта, характеристику целей, задач и основных положений будущего закона, указание его места в системе действующего законодательства, ожидаемых социально-экономических и других последствий его применения. В случае внесения проекта закона, реализация которого требует материальных и других затрат из государственного или местных бюджетов, прилагается их финансово-экономическое обоснование и предложения для покрытия этих затрат.

      Законодательные предложения, которые вносятся субъектами законодательной инициативы на имя Верховной Рады, регистрируются в Секретариате Верховной Рады. Им присваиваются соответствующие регистрационные номера. Их тексты заносятся в компьютерную сеть, после чего они распространяются среди народных депутатов и передаются непосредственно в комитеты Верховной Рады Украины для более квалифицированной обработки. Одновременно они передаются в научно-экспертное управление Секретариата Верховной Рады Украины для юридической экспертизы.

      Комитеты  Верховной Рады Украины осуществляют законопроектную работу. Готовят и предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к полномочиям Верховной Рады Украины. В комитетах Верховной Рады осуществляется предварительное рассмотрение законопроектов и готовятся на рассмотрение Верховной Рады выводы о целесообразности их включения в повестку дня сессии и принятия, а также о порядке дальнейшей работы с ними. Комитеты делают свои выводы и предложения относительно альтернативных законопроектов, внесенных на рассмотрение Верховной Рады Украины. Альтернативные законодательные инициативы рассматриваются комитетами одновременно с основной законодательной инициативой или законопроектом. В необходимых случаях по представлениям комитетов законодательная инициатива направляется на научную, юридическую или другую экспертизу для проведения информационного поиска или научного исследования. При этом предмет и цель экспертизы, поиска, исследования должны быть четко определены. Могут также запрашиваться выводы Правительства Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым, соответствующих министерств и ведомств, других органов, учреждений и организаций, а также отдельных специалистов относительно тех или иных предложений.

      Верховная Рада Украины после принятия решения  о включении в повестку дня вопроса о разработке или доработке законопроекта может принять решение о создании временной специальной комиссии в качестве главной для выполнения этой работы. В этом случае комитет, который был ранее определен в качестве главного, передает новому главному комитету все материалы относительно данного законопроекта. Верховная Рада после рассмотрения законопроекта в том или ином чтении может передать его на дополнительное рассмотрение и доработку тем же комитетам или комиссиям в другом составе или другим комитетам Верховной Рады.

      Чтение законопроекта в Верховной Раде Украины включает его обсуждение и одобрение в общем; обсуждение и одобрение постатейное и обсуждение и одобрение в целом. Количество повторных чтений законопроекта не ограничивается.

      Рассмотрение  в первом чтении. При первом чтении законопроекта Верховная Рада заслушивает доклад инициатора законопроекта, содоклады инициаторов альтернативных проектов в порядке их поступления, содоклад главного комитета, обсуждает основные положения проекта и его структуру. В случае внесения альтернативных проектов Верховная Рада одновременно обсуждает их в первом чтении или поручает профильному комитету совместно с инициаторами объединить внесенные проекты в единый акт и подать его на повторное первое чтение. При рассмотрении альтернативных проектов могут также быть приняты за основу их части или отдельные положения.

      По  результатам обсуждения законопроектов Верховная Рада может принять решения об: а) отклонении законопроекта; б) передаче его на доработку и подачу на повторное первое чтение; в) опубликовании его для всенародного обсуждения; г) принятии за основу с поручением соответствующим комитетам подготовки законопроекта для второго чтения.

      Если  в ходе первого чтения Верховная  Рада признает, что проект закона не требует доработки, она может перейти сразу к его рассмотрению во втором (постатейном) чтении.

      Во  втором чтении главный (профильный) комитет с привлечением юридического и редакционно-издательского управлений Секретариата Верховной Рады рассматривает законопроект после первого чтения, предложения и поправки к нему и готовит законопроект ко второму чтению Верховной Радой. Законопроект ко второму чтению подается в виде сравнительной таблицы, которая содержит колонку с текстом закона, принятого в первом чтении за основу, все внесенные предложения и поправки, которые имеют нумерацию и размещаются рядом с идентичными по содержанию статьями законопроекта, выводы профильного комитета относительно каждого предложения и поправки и окончательную редакцию законопроекта, предложенного профильным комитетом для постатейного обсуждения и голосования.

      Во  время второго чтения законопроекта  Верховная Рада проводит его постатейное обсуждение и осуществляет постатейное голосование. В случае необходимости могут обсуждаться и ставиться на голосование части статьи, ее подпункты или предложения. Во время постатейного рассмотрения проводится обсуждение не только предложенной главным комитетом редакции статьи, но и отклоненных главным комитетом предложений, поправок к данной статье, которые внесли субъекты законодательной инициативы. Принятие Верховной Радой законопроекта за основу или одобрение отдельных его положений в первом чтении не исключает необходимости обсуждения и принятия решения по каждой статье во время второго чтения.