Законотворческий процесс

В процессе составления проектов некоторых  законов возникает необходимость  подготовить другие акты, развивающие  и конкретизирующие закон. Обычно в  тексте основного закона разрешается  вопрос о подготовке и принятии таких  актов, предусматривается пункту с  соответствующим поручением о порядке  их издания. Но это еще не гарантирует  своевременную подготовку всего  комплекса норм для решения конкретного  вопроса. Думается, целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному вопросу, что принято  в законотворческой технике других стран. Одновременная разработка комплекса  документов от закона до инструкций министерств  и ведомств предупреждало бы недоразумения  и неясности, возникающие при  применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а  т.ж. исключило бы противоречия между ними.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта  рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения  и замечания, высказанные при  обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает  на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта  и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для  регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта  нередко используется его всенародное  обсуждение.

Основным  инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений  в печати и, особенно, в письмах  граждан о необходимости

принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается."¹

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования  законодательных предложений в  прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления  и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в  печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для  эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий  характерны низкая культура дискуссий  по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке  учета высказанных в прессе законодательных  предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что  лишь небольшая часть предложений  и замечаний к законопроектам используется в их окончательном  варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым  были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного  мнения большую упорядоченность  и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения  общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда  по каждому законопроекту можно  будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную  информацию.

Существует  также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально  опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций  подчас настолько силен, что законодатели действуют как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные  оценки, и в стороне остаются другие источники информации, необходимые  депутатам.

Стихийно  взрывающееся общественное мнение нередко  мешает подготовить проект на добротной  научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается  от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники  информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные  работники, а т.ж. социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше  выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты  заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и  выбирая лучший.

Подготовка  проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении  законопроекта на рассмотрение законотворческого  органа. Если проект готовится в  аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

Факт  внесения выработанного проекта  в законотворческий орган имеет  официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной  воли, и начинается новый этап - закрепление  этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с  рассмотрением проекта в официальном  порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной  стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта  на обсуждение законотворческого органа,  непосредственное обсуждение проекта,  принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия  официального внесения законопроекта  в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической  литературе принято выделять два  вида официального вынесения проекта  на рассмотрение.

Первый - кооперативное  внесение, когда законотворческий орган  обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта.  Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого  органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права  законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет  возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому  элементу права законодательной  инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения:

согласно  одной из них,  под "правом законодательной  инициативы следует понимать возможность  вносить проект на рассмотрение представительного  органа власти"¹. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".

По сути,  широкая трактовка права законодательной  инициативы вытекает из Конституции  РФ.

Определяющим  элементом содержания права законодательной  инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной  инициативы несложно. Таковым может  быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты  в высшей представительный орган  власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены  Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные  /представительные/ органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее установить,  кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

Право законодательной  инициативы возникает только с момента  внесения законопроекта. Этому праву  соответствует обязанность законотворческого  органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в  повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять  решение.

Необходимо  учитывать, что законодательная  инициатива не предполагает обязанности  законотворческого органа принять  предложенный проект, тем более в  том виде, в котором  он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании  права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением  субъекта, имеющего такое право, следовательно,  должен рассмотреть проект и принять  по нему решение. Этим законодательная  инициатива отличается от других видов  законотворческих предложений.

Наряду  с обязательными, но все же дополнительными  компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления  права законодательной инициативы. В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно.

Проекты законов и законодательных предложений  представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой  целей, задач и основных положений  будущих законов и их местом в  системе законодательства, а также  ожидаемых социально-экономических  последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие  участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его  финансово-экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные  предложения, подлежащие рассмотрению Государственной Думой, представляются, в комитеты и комиссии либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной регистрации. Если форма  представленного проекта не отвечает основным требованиям Регламента Государственной  Думы и законодательным актам  о порядке подготовки проектов законов  РФ или проект представлен без  обоснований, он может быть возвращен  инициатору законопроекта.

Зарегистрированный  законопроект или законодательное  предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений  о дальнейшей работе над ним, как  правило, направляются в соответствующие  комитеты Государственной Думы и  одновременно в комитет по законодательству.

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом  предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих  групп могут включаться депутаты, не входящие в состав комиссий и  комитетов. А также в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных  проектов, то они рассматриваются  вместе с основным.

Подготовительная  комиссия вправе принять решение  о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут  запрашиваться заключения Правительства  РФ. Существует ряд законопроектов,  которые вносятся только при наличии  заключения  Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о  выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств  государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы  покрываемые за счет федерального бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта  в повестку дня заседания  законотворческого  органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого  органа, который решает, какие вопросы  и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение  проекта закона на заседании законотворческого  органа дает возможность полно и  всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения  и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение  любого проекта начинается с доклада  по нему. В качестве докладчика, как  правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и  законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений  Президента начинается с выступления  официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе  любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к  разработке проекта. Также заслушиваются  содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения  законопроекта и высказывает  предложения и замечания в  форме поправок, рассматривает предложения  об опубликовании при необходимости  проекта для обсуждения.