Законотворческий процесс

В зависимости  от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные  проекты могут обсуждаться сначала  в целом, а потом по частям или  по отдельным статьям. По результатам  обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или  отклоняет его. В случае одобрения  устанавливается срок для его  представления ко второму чтению.

Если  вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная  Дума обсуждает их одновременно в  ходе первого чтения и принимает  решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроекту  комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время  обсуждения,  отдельные части  или проект в целом,  может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие  официального решения по проекту  законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта  в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают  предпосылки и условия для  принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных  законов.

В соответствии  с законом Государственная Дума принимает Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта  закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение  по федеральным законам принимается  большинством голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении четырнадцати  дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует  несколько нормативных актов, которые  подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности  государства. Перечень этих вопросов дан  в ст. 106 Конституции РФ, к ним  относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и  денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и  статуса государственной границы.

Особый  порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных  актов, Конституция предусматривает  прохождение такого закона в обеих  палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Законы  РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения  указанного срока Федеральный закон  для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом  в семидневный срок после его  повторного принятия двумя третями  голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его  опубликованием. Чтобы стать общеобязательными  велением государства, правовая норма  должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного  и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое  значение для вступления в силу и  дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший  политический акт и совершается  в строго определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президента "0 порядке  опубликования и вступления в  силу Федеральных законов".¹

Все законы России, согласно вышеупомянутому  закону, подлежат обязательному опубликованию  в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете",  затем  передаются для внесения в эталонный  банк правовой информации научно-технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный  в самом законе.

На стадии опубликования завершается процесс  создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс- это  не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс,  деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

Глава 2. Структура  механизма обеспечения реализации закона.          

   В начале главы, посвященной механизму обеспечения реализации закона, следует, прежде всего, дать определение этого явления.

Такой механизм представляет собой «комплекс взаимосвязанных  мер материально-технического, организационно-управленческого  и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих  своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при  которых граждане, их объединения  и организации согласуют свои действия с требованиями закона».

Определяющим  в понимании указанного механизма  являются меры или используемые государственными органами или их должностными лицами средства, способные придать доброкачественному закону реально действующий характер.

Как видно  из приведенного определения, существуют группы мер не правового и специально-юридического характера. Соотношения между ними зависит от целей, преследуемых законов  и содержания регулируемых отношений.

Так, к примеру, реализация законов в области  хозяйственных отношений: о банках и банковской деятельности, о биржах и биржевой торговле, об аренде, о  собственности и др., - требует, прежде всего, материальных, финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной  предприимчивости субъектов, адекватной рыночным отношениям экономической  и социально-правовой среды и  др.

Несколько иные условия и механизмы нужны  для осуществления законов о  местном самоуправлении, об общественных объединениях.

В то же время, действию законов, независимо от отраслевой принадлежности, присуще нечто общее, закономерное. Это позволяет не только сконструировать общую модель механизма  обеспечения реализации закона, но и выявить особенности в осуществлении  тех законодательных

актов, которые  имеют в нынешних условиях приоритетное значение.          

 Хотелось  бы подробнее остановиться на  мерах по обеспечению реализации  законов, как на составной части  всего механизма. К мерам неправового  характера принято относить материально-техническое,  организационное и идеологическое  обеспечение.           

1.Материально-техническое  обеспечение - это многообразная  практическая деятельность государственных  органов и должностных лиц  по созданию материальной базы  для действия закона. Как, показывает  практика, материальные предпосылки  действия закона отсутствуют  в 2-х случаях:         

1.Когда закон  не содержит указания на источник  материальной оснащенности действия  адресата закона.           

 Это говорит  о том, что в обществе нет  необходимых ресурсов для утверждения  законодательных новаций.         

2. Когда  государственные структуры явно  или скрыто сопротивляются реализации  данного закона.         

2.Организационное  обеспечение - это исполнение  закона, представляющего собой многообразную  организационно-исполнительную и  распорядительную деятельность  государственных структур, включающую  информационное обеспечение адресата  законом и специальное обучение  кадров.

Качество  закона, равно как и его эффективность, зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо зависит от авторитета издавшего его органа. Существующая законотворческая практика привела  к появлению законов, активность действия которых близка к нулевой  отметке, а это, в свою очередь, вызывает чувство необязательности исполнения законов. Кроме того, законы нередко "подправляются" нормативными актами органов управления, что не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным  органам.

3. Существенное  значение среди мер не правового  характера имеет идеологическое  обеспечение реализации закона.

Это научное  обоснование необходимости правового  регулирования данных отношений, своевременности  такого регулирования, прогнозирование  социальных последствий действия принятого  закона, исследование среды его действия и др.

Говоря о  назначении мер неправового характера, нельзя пренебрегать юридическими механизмами  обеспечения реализации закона.

Не способствует повышению эффективности действующего законодательства пренебрежительное  отношение правотворческих органов  к элементарным правилам юридической  техники. Так, в декабре 1991 года был  принят пакет законодательных актов, регулирующих налоговые правоотношения.

Законодатель  счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992 года, однако, они были опубликованы лишь в марте 1992 года. Это привело к многочисленным коллизиям между налогоплательщиками  и налоговыми службами.

Среди юридических  инструментов особое место отводится  постзаконодательной нормотворческой деятельности. Она характерна тем, что обеспечивает реализации законов непрямого действия, конкретизируя законодательные предписания. Для более эффективной постзаконодательной деятельности целесообразнее было бы, чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и, при том, по конкретному кругу вопросов, перечисленных в акте о введении законов в действие. В отдельных случаях конкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона, однако, данное исключение не должно превращаться в правило.

Главным недостатком  существующей правовой практики является, то, что зачастую конкретизирующие нормативные акты "запаздывают", позволяя тем самим бездействовать закону, либо давая почву для его  неверного толкования.

Думается, что  есть способы решения этой проблемы.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов  в действие сразу же после его  принятия, что, на мой взгляд, абсолютно  неприемлемо   для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение  этой проблемы способствует "внедрению  в правовую систему требования непосредственного  действия предписаний закона. Недопустимость отказа в осуществлении предписаний  ссылкой на отсутствие конкретизирующих положений".

Хотелось  бы остановиться еще на одном юридическом  средстве обеспечения исполнения законов. Это средства индивидуальной правовой регуляции, которые включают акты распорядительного  и правоприменительного характера.

К актам распорядительного  характера можно отнести ненормативные  предписания высших органов государственной  власти и управления. Это, так называемая, директива госорганам и их должностным  лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и  организациями.

Особое внимание среди распределительных актов  занимают президентские указы, юридическая  весомость которых определяется правовым положением Президента страны. Но следует сказать, что указы  отличаются чрезмерной общностью и  требуют дальнейшей конкретизации.

Так, например, Указ Президента РФ "0 некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22 декабря I993 года вносит существенные изменения в налоговую систему РФ, вводя новый режим налогообложения банков и страховых организаций, а так же ряд новых налогов. В соответствии с П.35 Указа он вступил в силу с 1 января 1994 года в части изменения порядка налогообложения. Государственной налоговой службе было поручено разработать инструкции о порядке применения Указа Президента, следовательно, порядок действия этого акта пока еще неясен.