Значение административной деятельности в сфере внутренних дел

     Сказанное ни в коей мере не дает оснований  для утверждения, что все отношения, участниками которых являются органы внутренних дел, строятся по принципу «власть-подчинение». Профилактический характер внешней административной деятельности органов и их сотрудников обусловливает необходимость в целях достижения наибольшего результата вступления в отношения, характеризующиеся равенством сторон, сотрудничеством. Таковы отношения милиции с добровольными народными дружинами по охране общественного порядка, общественными пунктами охраны порядка, администрацией предприятий, учреждений, организаций и представителями общественности по вопросам проведения разнообразных мероприятий профилактического характера. В качестве примера можно привести отношения между Министерством внутренних дел России, Верховным Судом России, Прокуратурой России, Министерством юстиции России по координации усилий в борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

     В целях более полной характеристики административной деятельности отдельных  аппаратов, служб органов внутренних дел следует иметь в виду, что  каждая из них наряду с общими имеет  свои конкретные задачи, охватывающие определенную сторону охраны общественного порядка. Например, конкретные задачи Милиции определены в специальном законе. Выполнение конкретных задач осуществляется в специфических формах: например, обеспечение порядка на улицах, в парках и т.п. достигается Путем несения службы патрульно-постовыми нарядами милиции. Возникающие в процессе выполнения этих задач отношения регулируются соответствующим законодательством.

     Таким образом, специфика общественных отношений, складывающихся в том или ином конкретном направлении административной деятельности, обусловливает, с одной стороны, наличие специальных правовых актов, с другой - особые формы действий в ходе внедрения этих актов в жизнь.

     Решение однородных задач административно-правовыми  средствами осуществляется путем совершения однотипных действий, определяемых характером возникающих при этом общественных отношений. Совокупность такого рода действий составляет вид административной деятельности.

     Форма административной деятельности органов  внутренних дел - это организационно-правовое внешнее выражение конкретных однородных действий, совершаемых в целях практического осуществления стоящих перед ними задач.

     Следовательно, форма есть объективированное выражение  сущности деятельности органов внутренних дел и их должностных лиц, которые осуществляют административную деятельность. При этом форма, раскрывая содержание деятельности, показывает вместе с тем конкретные пути ее осуществления.

     Различают правовые формы, когда совершаемые  в них действия влекут юридические  последствия, и неправовые, не вызывающие непосредственно правовых последствий. К последним относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Поскольку, однако, указанные действия совершаются в соответствии с законом, а формы выражения действий закрепляются в правилах и положениях в виде общих принципов деятельности, то они также должны соответствовать целям и задачам административной деятельности.

     Административная  деятельность органов внутренних дел  осуществляется в следующих формах:

- правотворческая (правоустановительная);

- правоприменительная, которая в свою очередь подразделяется на регулятивную и правоохранительную;

- проведение организационных мероприятий;

- совершение материально-технических действий, операций.

     Примером правотворческой формы деятельности является издание уставов, положений, инструкций МВД России. Примером правоприменительной формы деятельности может служить издание приказа начальника органа внутренних дел о назначении на должность того или иного работника (регулятивная форма правоприменительной деятельности) или постановление начальника горрайоргана внутренних дел о наложении штрафа на правонарушителя (правоохранительная форма правоприменительной деятельности).

     К организационной форме деятельности относятся: совещания, консультации, инструктирование, обмен опытом, проведение профилактических бесед, изучение и оценка обстановки, обучение и др.

     Материально-техническая  форма деятельности, являясь необходимой  предпосылкой для правотворческой, правоприменительной и организационной деятельности, выражается в подготовке и обработке информационных материалов, справок, отчетов, обзоров, осуществлении учетно-статистической работы, делопроизводства.² 
 

2. Общие принципы и международные стандарты применения силы сотрудниками правоохранительных органов 

     17 декабря 1979 г. резолюцией 34/169 Генеральной  Ассамблеи ООН был принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Положения Кодекса отражали результаты длительного периода реформ в сфере правоохранительной деятельности, начатых в 1960-х гг. американскими и английскими законодателями как результат переосмысления роли полиции в послевоенном обществе. К концу 1970-х гг. в общественном мнении большинства европейских законодателей укрепилось осознание того, что полное осуществление прав человека и его основных свобод, гарантированных национальными и международными документами, невозможно без построения цивилизованого общества, пользующегося преимуществами порядка и общественной безопасности. Жизненно важная роль при этом отводилась полиции, которая, зачастую действуя в условиях, связанных с риском для ее сотрудников, особенно нуждалась в четко определенных правилах поведения и профессиональной этики. Пытаясь создать унифицированные законодательные рамки, авторы резолюции одновременно указали, что нормы как таковые не могут иметь практического значения до тех пор, пока их содержание и значение не станут частью кредо каждого должностного лица по поддержанию правопорядка, что достигается соответствующим обучением и подготовкой персонала.

     Применение  силы в ходе поддержания правопорядка признается мерой исключительного  характера, применяемой в случае крайней необходимости и лишь в той мере, которая диктуется  ситуацией. Применение силы должно всегда находиться в разумных пределах и соответствовать национальным принципам пропорциональности, позволяющих эффективно упредить правонарушение и осуществить правомерное задержание правонарушителей. Особое внимание уделено применению должностных лиц огнестрельного оружия, каждый случай которого должен немедленно сообщаться компетентным органам власти. Положения Кодекса, помимо исключительности использования оружия, настаивают на максимальном сокращении ситуаций, допускающих его применение, особенно против детей. К таковым ситуациям могут быть отнесены случаи вооруженного сопротивления со стороны подозреваемого правонарушителя, создание им угрозы для остальных граждан, а также, когда остальные меры для его задержания являются недостаточными.

     Поскольку в силу своих обязанностей должностным лицам по поддержанию правопорядка становится доступной информация конфиденциального содержания, отдельные положения Кодекса обязывают проявлять величайшую осторожность при использованиии информации подобного рода. Данные, касающиеся личной жизни граждан, а также сведения, потенциально могущие навредить их интересам и репутации, должны храниться в тайне и могут быть разглашены только с целью правосудия и при исполнении служебных обязанностей. Любое разглашение конфиденциальной информации, произведенное с иной целью, должно расцениваться как совершенно неправомерное (ст. 4).

     Для должностных лиц при выполнении ими функций защиты правопорядка не существует ситуаций, в которых  они имели бы право осуществлять лично, побуждать других лиц либо терпимо относиться к любым видам унижающего обращения и наказания к проявлениям жестокости и пыток. Оправданием для такого поведения не может служить ни распоряжение высшего руководства, ни исключительные обстоятельства, как то: состояние войны, угроза национальной безопасности, внутренняя политическая нестабильность или иная чрезвычайная ситуация (ст. 5). Пытки в свое время были определены Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания как любые действия, которыми человеку умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или умственное со стороны официального лица, либо по его наущению, с целью получения от данного человека или от третьего лица информации, либо признания, наказания его за действия, совершенные им, либо приписываемые ему по подозрению. Выражение «жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения» является оценочной категорией, поскольку оно не было определено Генеральной Ассамблеей, однако Кодекс рекомендует толковать его таким образом, чтобы предоставлять максимально широкую защиту от злоупотреблений как физического, так и психологического характера (ст. 5).

     В продолжение предыдущего положения, должностным лицам по поддержанию  правопорядка предписывается охрана здоровья задержанных лиц, в частности – принятие всех неотложных мер с целью обеспечения и оказания медицинской помощи в случае необходимости. Инициатива при этом может исходить как от самих должностных лиц, так и от лиц медицинского персонала (ст. 6), а медицинская помощь оказывается также жертвам правонарушений и несчастных случаев.

     Положения Кодекса крайне лаконично очерчивают проблему коррупции: «Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают  никаких актов коррупции. Они  также всемерно препятствуют совершению таких актов и борются с ними» (ст. 7). Такая краткость вполне объяснима, поскольку, с точки зрения авторов Кодекса, любой акт коррупции или злоупотребления властью несовместимы со служебным статусом лица, охраняющего правопорядок. В случае совершения акта коррупции международные стандарты настоятельно рекомендуют применять к виновному нормы закона в полной мере, поскольку национальные правительства не могут ожидать от граждан соблюдения правопорядка, если не могут или не хотят обеспечить соблюдение законности собственными должностными лицами в сфере деятельности государственных учреждений. Понятие коррупции, хотя и определяется нормами национального права, в каждом случае предполагает не только попытку подкупа, но и совершение либо несовершение действий должностным лицом при исполнении им и в связи с его служебными обязанностями в результате получения подарков (принимаемых или вымогаемых), обещаний или стимулов в обмен за действие или бездействие – ст. 7).

     В случае, когда Кодекс ратифицируется и включается в национальное законодательство, его положения являются обязательными для выполнения всеми должностными лицами по поддержанию правопорядка. О любых нарушениях изложенных положений должностные лица обязаны сообщать в вышестоящие инстанции, а в случае, когда это невозможно или неэффективно – в другие соответствующие инстанции и органы, имеющие полномочия надзора и правового контроля (ст. 8). Естесственно, что в этих случаях должностные лица не подлежат административным и иным мерам наказания, поскольку речь идет о необходимости соблюдения прав человека и внутренней дисциплины учреждением, от деятельности которого в значительной мере зависит общественная безопасность.

     В ряде стран, где средства массовой информации могут рассматриваться как учреждения, выполняющие функцию рассмотрения жалоб о нарушении прав человека, должностные лица по поддержанию правопорядка могут обоснованно, как крайнюю меру, привлечь общественное внимание к проблеме нарушения данного Кодекса посредством СМИ. Данный шаг делается в соответствии с национальными законами и обычаями, а также с соблюдением требований Кодекса относительно неразглашения информации конфиденциального характера.

     На  европейском континенте приоритет  в законодательном определении  роли и места полиции в современном обществе принадлежал Совету Европы. Принятая в мае 1979 г. Ассамблеей Совета Европы «Декларация о полиции» в правовом порядке подтвердила положения рассмотренного выше Кодекса, а также закрепила статус и этические принципы работы полиции.

     В общих положениях Декларации подчеркивается, что повсеместное принятие странами-участницами правил полиции будет способствовать совершенствованию европейской системы по защите прав и основных свобод человека. Отдельным пунктом проходит положение о том, что в должности полицейского не должны работать лица, которые, находясь на службе в полиции, нарушили права человека или лица, работавшие в подразделениях полиции, расформированных в связи с антигуманной практикой. Рекомендовано оказывать сотрудникам полиции активную моральную и физическую поддержку общества, которому они служат, а также наделять их тем же статусом и правами, что и работников государственной гражданской службы. Основные разделы Декларации распространяются на всех сотрудников и организации, включая такие органы, как секретные службы, военная полиция, вооруженные силы или милиция, выполняющие полицейские функции, которые ответственны за правоохранительную деятельность, расследование правонарушений, охрану общественного порядка и государственной безопасности. В Декларации также сформулированы правила поведения сотрудников полиции в случае войны или других чрезвычайных ситуациях, а также в случае оккупации страны иностранной державой.

     Предусмотренные европейскими стандартами правоохранительной деятельности функции полицейского включают, прежде всего, выполнение им обязанностей по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом. На работу в полицию может поступить любой гражданин, отвечающий определенным требованиям. Поступивший на службу полицейский должен пройти в полном объеме общую, профессиональную и служебную подготовки, а также получить соответствующий инструктаж по социальным проблемам, демократическим свободам, правам человека и, в частности, Европейской конвенции по правам человека.

     В своей деятельности полицейский  должен противодействовать фактам нарушения  закона и в случае, когда правонарушение может непосредственно повлечь  причинение непоправимого и серьезного ущерба, должен незамедлительно принять все возможные меры по предотвращению такого правонарушения. При исполнении своих обязанностей полицейский призван действовать решительно для достижения цели, предписанной или разрешенной законом, но при этом применять силу только в разумных пределах.