Лоббизм, как политического института в России и западных странах

      Гражданское общество может и должно быть содержательнее власти. И хотя пока этого не наблюдается, но если лоббизм в России выйдет-таки из теневой (или полутеневой) сферы - то он с необходимостью придёт к  концепции GPA. Необходимость этого подхода будет пропорциональна усилению в России роли общественного мнения.

      GPA «governmental and public affairs»  - отношения с органами власти и общественностью.

      По  мнению специалистов чаще всего лоббирование в Российской Федерации осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления Правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие. В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (в системе высших органов государственной власти) и местное (осуществляется в республиканских, краевых, областных органах).

      В зависимости от того в чью пользу решается вопрос, лоббирование может  подразделяться на следующие разновидности⁹:

        — лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.);

      — ведомственное лоббирование — лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

      Так, в Государственной Думе РФ существуют так называемые ведомственные депутаты, которые лоббировали и лоббируют  в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военнопромышленного  комплексов и т.д.;

        — региональное лоббирование — воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и прочих мест, выбивающих определенные льготы и преимущества для регионов;

      — иностранное лоббирование — влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных решений.

      Рассмотрим  наиболее эффективные лоббистские  компании в России.

      Во  многих регионах Российской Федерации  еще помнят «толлинговые войны» крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские сражения дополнялись многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня прибегают производители пива, лоббирующие интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Но всех превзошли лоббисты - производители отечественной курятины. Борьба с импортом «ножек Буша» привела к тому, что продукция отечественного птицепрома заняла первые места в Повестке Дня . К успешным лоббистам можно отнести и водочные компании, пролоббировавшие возможность рекламы минеральной воды, разлитой в бутылки - идентичные по своему внешнему виду с водкой. Водочные короли также пролоббировали известные ограничения рекламы пива на телеканалах и на улицах. Наиболее сильными лоббистами последнего периода считаются страховщики. Для демонстрации их лоббистских ресурсов достаточно вспомнить пресловутый закон об ОСАГО¹⁰.

      Институт  лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится  в развитии.

      Субъектами  лоббистской деятельности являются (согласно пока непринятому законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в интересах конкретных клиентов».

2.2 Лоббизм в западных странах

2.2.1 Регламентация лоббизма в Соединенных Штатах Америки

 
 

      В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 году был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента — палате представителей (the House), у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House).

      Долгое  время под лоббизмом в США  понималось лоббирование, определённых внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться в своей деятельности. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

      В 1946 году в США приняли специальный  закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов.

      Мощное  наступление на лоббизм было предпринято в 70-е годы прошлого века. Именно в это время были приняты нормы, косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность в новом законе для многих уже тогда была очевидной.

      В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов — Американская лига лоббистов. Организация издает ежемесячный бюллетень, занимается пропагандой особой роли профессии лоббиста, подчеркивая её значимость и важность в объективном принятии государственных решений.

      В 1995 году Президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны послать детальный отчет о своей деятельности в Офис по общественным записям¹¹.

      Лоббистом по Lobbying Disclosure Act считается человек, который тратит не менее 20 процентов своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев.

      21 января 2009 года новоизбранный президент  США Барак Обама ужесточил  правила для лоббистов. Он запретил  администрации Белого дома принимать от них подарки: «Для лоббистов будут введены самые жесткие ограничения за всю историю президентских администраций США. Подарки от лоббистов сотрудникам администрации будут также запрещены».

2.2.2 Лоббизм в Великобритании

 
 
 

      Великобритания является родиной парламентаризма, а потому правила осуществления лоббистской деятельности здесь выработаны на основе многовековых традиций. В то же время эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму.

      В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ — Civil Service Code, на основе его каждый департамент принимает свой Management Code). Тем не менее, эти нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления.

      В Британии действует закон, в соответствии с которым член парламента может официально выступать представителем коммерческих интересов одной из сторон. Годовой оборот лоббистских фирм в этой стране превышает 500 млн. фунтов стерлингов¹².

      В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется реестр финансовых интересов членов парламента. Он содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций.

2.2.3 Лоббизм в Германии

 
 
 

      В Германии, которая является ярким  представителем стран с европейской моделью лоббизма, нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Ее регулируют ряд нормативно-правовых актов. Среди них наиболее важным и значимым можно считать «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно этому документу, министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов и иных представителей «заинтересованных профессиональных кругов».

      Характерным для европейских стран является существование этических кодексов лоббистов. Согласно немецкому кодексу, лоббист должен быть носителем знаний. У чиновников и парламентариев, если они получают от него информацию, должно сложиться впечатление, что они что-то изучают дополнительно и узнают больше, чем знали прежде.

      Лоббист должен быть всегда на месте – по возможности, в эпицентре событий. Лобби лишь в том случае работает превосходно, если учитывает последствия для общества в целом и для групп, интересы которых он представляет, в частности.

      Лоббист должен с осторожностью выдвигать  требования и высказывать пожелания. При представлении интересов не должен иметь место дефицит доверия. Лобби должны остерегаться говорить об одном и том же по-разному. Кроме того, лоббист не должен пытаться обмануть представляемых людей; ему необходимо уметь убеждать общественность, уметь заверить группы, созданные на основе общности интересов, в том, что лоббисты хотят предложить объективно обоснованную помощь.

      Важнейшие качества, которыми должны обладать профессиональные лоббисты, – это умение работать незаметно, а также соблюдение нейтралитета по отношению к политическим партиям.

2.2.4 Лоббизм во Франции

 

      Особенность лоббирования во Франции связана со значительно большей, в сравнении с другими развитыми европейскими странами, ролью государства в регулировании экономических отношений, с высокой степенью централизации принятия решений. В действии механизма лоббирования отражаются и исторически сформированные традиции функционирования законодательной власти. Во Франции лоббистская деятельность длительное время была вне закона, потому что считалось, что правительство должно отстаивать лишь общенациональные интересы. Только с начала 1980-х гг. у законодателей появляется интерес к легитимному лоббированию интересов.

      Во  Франции действует Социально-экономический  совет, учрежденный Конституцией 1958 г. В состав этого органа, призванного представлять правительственные выводы относительно всех законопроектов экономического и социального характера, входят представители профессиональных групп страны. Следовательно, совет исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента».

      Лоббистская деятельность в стенах французского парламента формально запрещена. Но фактически она осуществляется в  обеих палатах высшего законодательного органа страны членами более 170 так  называемых содружеств и исследовательских групп, которые специализируются на разработке конкретных проблем и идей с целью последующего их продвижения как законодательных инициатив.

2.2.5 Регламентация лоббизма  в Европейском  Союзе

 
 

      Регулирование лоббизма на уровне Европейского союза показательно как практика обобщения опыта, накопившегося в странах с богатыми традициями представительной демократии. Не так давно на основе экспертных оценок представителей стран – участниц ЕС был разработан «добровольный кодекс» поведения лоббистов.

      История регулирования лоббизма в ЕС началась в 1989 г., когда датский евродепутат-социалист  внес этот вопрос на рассмотрение Европарламентом. По поручению законодателей бельгийский  евродепутат М. Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как лица, выступающего по поручению третьей стороны в ее защиту.

      Группа  консалтинговых фирм, также работавших в то время над проектом создания кодекса поведения лоббистов, выступила с предложением претворять его в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих споров проект был утвержден на пленарном заседании Европарламента в мае 1997 г., при этом поправка, которая бы обязывала лоббистов ежегодно отчитываться о проделанной работе, не прошла.