Местное самоуправление в Республике Казахстан: вопросы теории и практики

1. МЕСТНОЕ самоуправление  в Республике Казахстан: вопросы  теории и практики

 

 

1.1 Исторический опыт становления  и развития самоуправления

 

 

Обращаясь к истории, мы можем  проследить основные этапы становления  и развития самоуправления в Республике Казахстан для учета и дальнейшего  использования исторического опыта  при определении и уточнении  целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом, так как когда-то Казахстан был  единым целым с Россией.

 

«Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским» и  «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей  входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства  по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем  считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом  реформы было внедрение выборного  начала во всех сферах управления». [2, С.209]

 

С 1719 г. Петр предпринял новую  реформу, которая привела к еще  большей бюрократизации страны и  централизации административной системы. Губернии разделены на провинции, провинции  на дистрикты. Во главе провинций  и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные  только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией  поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось на администрацию.

 

Новая коренная реформа в  области земского и городского управления последовала затем в конце  ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

 

 Обратить внимание  на эту сторону русской общественной  жизни Екатерину II заставили бесчисленные  злоупотребления администрации  и широко распространившееся  недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест  об избрании в комиссию депутатов  от всех местностей и должностей  для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого  уезда по депутату; городские  обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по  одному от своей провинции. 

 

 «В начале 1786 г. новые  учреждения были введены в  Москве и Петербурге, а затем  - и в остальных городах Империи.  Однако в большинстве уездных  городов вскоре было введено  упрощенное самоуправление: непосредственное  собрание всех членов градского  общества и при нем небольшой  выборный совет из представителей  разных групп городского населения  для отправления текущих дел.  В небольших городских поселениях  коллегиальное начало совсем  уничтожалось, и все самоуправление  было представлено в лице так  называемых «городовых старост».

 

Но, несмотря на это, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российской системы  местного самоуправления». [3,С.21]

 

«Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными».[4, С.17]

 

 Александр II учредил  Положение о земских учреждениях,  которое, после опубликования  1 января 1864 года, в течение нескольких  лет было распространено на  тридцать четыре губернии Европейской  России. Собственно введение земских  учреждений началось с февраля  1865 г. и в большинстве губерний  закончилось к 1867 г. 

 

Несколько лучшая судьба сложилась  у наиболее прогрессивной реформы  городского самоуправления, объявленной  с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

 

 «Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как  активное, так и пассивное, предоставлено  было каждому городскому обывателю,  к какому бы сословию он  ни принадлежал. Если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли), то пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные». [5, С.19]

 

 Лучшей стороной реформы  1870 г. было предоставление городскому  общественному управлению сравнительно  широкой самостоятельности в  ведении городского хозяйства  и решении местных дел. Утверждению  губернской администрации или  в некоторых случаях министерства  внутренних дел подлежали лишь  наиболее важные постановления  думы (как правило, финансовые). Огромное  же большинство дел, в том  числе и годовые сметы, решались  думою окончательно и не нуждались  ни в чьем утверждении. На  губернатора возлагался надзор  лишь за законностью действий  органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления  должны были обеспечивать губернские  по городским делам присутствия.  В состав губернского по городским  делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной  палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской  управы, городской голова губернского  города и председатель мирового  съезда.

 

Но при всех своих недостатках  Положение 1870 г. все же являлось крупным  шагом вперед как по сравнению  с предшествующим периодом, так и  с той ситуацией, в которой  оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века.[6, С.214-215]

 

 Оно позволило говорить  о реальных предпосылках формирования  в России муниципального права,  и, несмотря на усиление административных  начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

 

Неожиданный для властей  общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение  о законосовещательной Государственной  Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена  задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон  не мог воспринять силу без одобрения  Государственной Думы, и чтобы  выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». [7, С.19]

 

Последняя в дореволюционное  время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему  земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята  Временным Правительством.

 

3 марта 1917 г. Временное  Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований  ставилась реформа местного самоуправления  на основе всеобщего избирательного  права. 

 

После Октября 1917 года земское  самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского  Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления. В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех городских и земских учреждений».[8, С.31-32]

 

 Вновь созданному ведомству  из Комиссариата внутренних дел  были переданы: главное управление  по делам местного хозяйства,  касса городского и земского  кредита, так и не ставшая  Банком, и другие относящиеся  к местному самоуправлению учреждения.

 

 Однако, уже в процессе  подготовки первой Конституции  РСФСР 1918 года, при работе над  разделом 3 «Конструкция Советской  власти» (часть Б «Организация Советской власти на местах»), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами «борьбы с главкизмом» и «собирания коммун». Под «борьбой с главкизмом» подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах («откоммунхозы»). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. «Борьба с главкизмом» завершилась Постановлением СНК, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах. [6, С.216]

 

В апреле 1927 г. ХV партконференция  ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты «откоммунхозы» и ГУКХ, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...

 

 Начиная с провозглашенного  центральной властью процесса  перестройки, демократизации общества  и в ходе дальнейших событий,  повлекших за собой т.н. парад  «суверенитетов», распад СССР  и смену политического режима  в Российской Федерации становление  и развитие системы местного  самоуправления входит в новую  фазу. Конец 80-х годов характеризуется  целенаправленными попытками внедрения  элементов самоуправления сначала  в трудовые коллективы (хозрасчет,  самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента  и в региональные субъекты  хозяйствования.

 

В апреле 1990 г. принимается  Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание  его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное  самоуправление в Законе СССР «Об  общих началах местного самоуправления...»  понималось как «самоорганизация граждан  для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения».[9, С.58]

 

 В качестве механизма  реализации самоуправления в  Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного  самоуправления, а также непосредственные  формы демократии - местные референдумы,  собрания, сходы граждан. 

 

За короткий период союзным  законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего  союзного законодательства и нормативной  правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров  СССР принял постановление «Об изменении  и признании утратившими силу решений Правительства СССР в  связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

 

 «Процесс формирования  законодательной базы местного  самоуправления в 1990-1991 годах  пошел и на уровне союзных  республик, особенно интенсивно  и противоречиво он проходил  в Республике Казахстан. Российскому  законодателю понадобилось более  года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом  народных депутатов РСФСР был  принят Закон РСФСР «Об изменениях  и дополнениях Конституции РСФСР  в связи с реформой местного  самоуправления». Вслед за этим  принимается Закон РСФСР «О  местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный  закон, но более точно отражающий  реальное состояние дел в области  самоуправления. К его достоинствам  можно отнести большую практическую  применимость и возможность использования  напрямую, без дополнительных нормативных  актов, что позволило более  четко структурировать систему  органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная  союзной, модель организации местного  самоуправления, но и она могла  быть вполне работоспособной».[10, С.17-18]

 

 Однако ситуация с  разработкой нового законодательства  сложилась таким образом, что  наряду с новыми законами, прогрессивными  по своей сути, действовали и  старые, либо новые, но разработанные  на основе иных концепций. Так,  одновременно с Законом РСФСР  «О местном самоуправлении в  РСФСР», действовали законодательные  акты в области административно  - территориального устройства, бюджетного  процесса, значительно нарушающие  права местного самоуправления. Принятый осенью того же года  Закон РСФСР «О краевом (областном)  Совете народных депутатов и  краевой (областной) администрации»  практически дублировал круг  полномочий и компетенцию Советов,  определенную в Законе РСФСР  «О местном самоуправлении в  РСФСР».