Местное самоуправление в Республике Казахстан: вопросы теории и практики

Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан  внес существенные изменения в название и структуру местных государственных  органов. Конституция РК 1995 г. восприняла указанную модель местных органов  государства. Раздел Конституции, посвященный  этим органам, называется «Местное государственное  управление и самоуправление». В  этом разделе в общих чертах говорится  о местных органах государственного управления. Закон РК «О местном  государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. регулирует общественные отношения в области  местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также  правовое положение депутатов маслихатов. В этом законе впервые в РК дано определение местного государственного управления.[5, С.89]

1.2 Проблемы становления  и развития местного самоуправления  в Республике Казахстан

Формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и  субъективных факторов, обуславливаемых  историческими, этническими, географическими  и другими условиями. Ввиду этого  в государствах существует разнообразная  практика местного самоуправления и  соответственно его законодательного регулирования. Концепции о местном  управлении являются либо результатом  обобщения практики создания и деятельности местных органов управления. «Существуют  самые разные концепции о местных  органах управления, что дает основание  полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного управления. Согласно политической теории (Р. Гнейст) сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно. Государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление - часть самоуправление - часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные оттенки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими (центральными) органами, поэтому не являются самостоятельными» [11, C.202]. Другие считают, что местное управление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. Есть и другие подходы к объяснению сущности местного управления. «В них есть нечто общее: это общее состоит в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности.»[12, С.156]

До принятия Закона РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. в Казахстане существовали местные государственные органы, которые строились на принципе государственной  власти. Действовали местные органы государственной власти - Советы народных депутатов, в выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

Закон РК от 10.12. 1993 г. ввел «совершенно  другую модель органов местного управления.

Во-первых, исчезли понятия  «органы государственной власти»  и «исполнительные органы, формируемые  Советами».

Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формируют местные исполнительные органы; глава местной администрации не является представителем местного населения, он теперь - представитель Президента.

В-третьих, представительные органы формируются до уровня районов  и не создаются в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не называются органами местного самоуправления, хотя и считаются  представительными органами населения, призваны выражать и реализовывать  волю населения соответствующей  административно - территориальной  единицы с учетом общегосударственных  интересов.

 В-четвертых, в Законе уже нет понятия «местное самоуправление», появилось другое понятие - «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливались сельской администрацией, им же оно созывалось по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего собрания». [13, С.167-168]

В Законе было записано, что  решения собрания в пределах его  полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории. «С другой стороны, собрание имело некоторые  признаки самоуправления. Жители улиц, домов, микрорайонов, получив нормы  представительства, сами подбирали  своих представителей (но как подбирали, не было регламентировано) и посылали их на собрание. Однако такие собрания - аморфные образования, несмотря на кажущуюся  демократичность. Оно -одноразовый сбор представителей населения, собиралось главой сельской администрации по своему усмотрению, когда ему это было нужно, поскольку не было срока созыва; так называемые полномочия собрания выполнялись им, а готовились и решались главой администрации. Собрание могло внести в лучшем случае, какие - либо предложения. Посовещавшись, собрание расходилось; на следующее собрание. Которое неизвестно когда будет собрано Акимом, приходили другие представители, снова голосовали за мероприятия Акима. Можно ли назвать такое собрание местным органом самоуправления? Обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября1985 г. Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка её осуществления и необходимые для этого средства. Европейская Хартия дает следующее определение: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Предусмотренное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. собрание не имело ни одного из признаков местного самоуправления».[14, С.79]

Закон сузил понятие местного самоуправления до сельских рамок и  там свел на нет. Органы выше сельской местности - районное, городское и областное звенья, хотя и называются местными, не содержали даже намека на местное самоуправление. Маслихаты - представительные органы населения на территории области, района города не считаются органами местного самоуправления, выступают чисто государственными органами. Закон отнес к полномочиям областного маслихата утверждение положения об органах территориального общественного самоуправления на территории области. Этот пункт перешел из Закона Казахской ССР о местном самоуправлении 1991 г.

Конституция РК 1995 г. закрепила  новую модель местных органов. Она  разделила их на местное государственное  управление и местное самоуправление.[15, С.90]

Местное самоуправление было отделено от местного государственного управления. Это новый подход, присущий, по всей вероятности Конституции  РК. На первый взгляд кажется, что статья 89 Конституции РК в значительной степени отвечает понятию местного самоуправления, данному в Европейской  Хартии. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно  путем выборов; правда, не совсем понятно, о каких выборах идет речь; во всяком случае, не имеются в виду выборы представительных органов - маслихатов, поскольку они считаются чисто государственными органами. Во-вторых, местное самоуправление осуществляется населением через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах. Это конституционное положение свело на нет собрание граждан, установленное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. В Конституции четко записано, что «порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных Законом. Однако такого закона нет, а принимаются акты о порядке организации и деятельности органов местного самоуправления».[16, С.156]

 В-третьих, Конституция  определила самостоятельность (автономность) органов местного самоуправления  в пределах их полномочий, установленных  Законом. Все указанное, казалось  бы, дает полный простор для  осуществления гражданами местного  самоуправления. Но думается, нет  оснований для того, чтобы радоваться  торжеству местной демократии. В  нормах, положениях Конституции  о сущности государственной власти  существует определенное противоречие. «Конституция РК, выделив местное  самоуправление из местного управления, как бы признала, что в ведении  органов местного самоуправления  не должны быть вопросы местного  государственного характера. Иначе  говоря, сельские и городские  местные сообщества имеют право  решать такие вопросы, которые  не имеют местного государственного  значения. Между тем в соответствии  с положением Конституции РК  любой вопрос, относящийся не  только к местным сообществам,  но и к отдельному человеку, имеет государственное значение»  [17, С.216]. В статье 1 Конституции РК  сказано, что «высшими ценностями  государства являются человек,  его жизнь, права и свободы»[18]. Следовательно, резкое отпочкование  местного государственного управления  от местного самоуправления неверно  и ведет к отрицательным последствиям. «Во-первых, формально можно отделить  местное государственное управление  от самоуправления, а фактически  это сделать невозможно. Об этом  частично свидетельствует сама  Конституция. Новая Конституция  РК определила местное самоуправление  как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом,  признавая и защищая экономическую  основу самоуправления - республиканскую  собственность равным образом  с частной и иными формами  собственности.»[15, С.104]

 Конституционное право  граждан РК на осуществление  местного самоуправления обеспечивается  самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых  населением для этой цели и  конституционным запретом на  ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой.  Общие исходные принципы организации  местного самоуправления, установленные  в Конституции РК, соответствуют  международным стандартам, закрепленным  в Европейской Хартии местного  самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».[19]

 Конституцией РК право  населения, местных сообществ  на самоуправление не только  признается, но и декларируется  его гарантия всеми государственными  органами: как государственными  органами власти, так и органами  власти субъектов республики. Это  гарантии экономические, юридические,  организационные. Реализация полномочий  местного самоуправления должна  обеспечиваться достаточными финансовыми  ресурсами, наличием государственной,  в том числе земельной, собственности. 

«Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в  соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции  и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция  не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной  власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой  утверждается противниками местного самоуправления» [20, С. 306]. С точки зрения сохранения единства власти и государственности  такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции  идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются  законом, принимаемым органом государственной  власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости  лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как «государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции РК, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти». [10, С.22]

 Более того, «в целях  укрепления и сохранения территориальной  целостности РК как республики  возникает объективная необходимость  выведения органов самоуправления  из-под диктата органов государственной  власти. Города, сельские населенные  пункты, нынешние районы не являются  экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность» [21, С. 165]. Поэтому государственная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Согласно Конституции, «границы территорий, где реализуется местное  самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им.[19]

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной  власти государства и ее субъекта, на территории которого реализуется  самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие  принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру  органов местного самоуправления, непосредственно  или через представительные органы принимать положения новые образования  и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.

Согласно Конституции  «органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются государственной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется  право на судебную защиту и на компенсацию  расходов, возникших в результате решений органов государственной  власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону» [22, С.213].

Включаемые в республиканский  бюджет расходы на содержание жилищного  фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов  местного самоуправления, можно рассматривать  лишь в качестве финансового обеспечения  бывшей государственной собственности.

Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через  создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.