Местное самоуправление в Республике Казахстан: вопросы теории и практики

 

 Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению государственным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций. В Конституции утверждается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция, естественно, не дает определения понятия «вопросы местного значения». Примерный перечень «вопросов местного значения» дается в Законе РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г.: «планы мероприятий по благоустройству и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, вопросы кооперирования средств предприятий, организаций всех форм собственности граждан для развития социальной инфраструктуры своей территории, вопросы административно - территориального устройства, вопросы в области земельных отношений и др. если бы подобные вопросы оставить в ведении органов местного самоуправления». [23, С.312-313]

 

Конституция РК 1995 года дала два года для принятия предусмотренных  в ней законов. В ней сказано, что:

 

1) «компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение их депутатов устанавливаются Законом;

 

2) компетенция местных  исполнительных органов, организация  и порядок их деятельности  устанавливаются Законом; 

 

3) порядок организации  и деятельности органов местного  самоуправления определяется самими  гражданами в пределах, установленных  Законом; 

 

4) гарантируется самостоятельность  органов местного самоуправления  в пределах их полномочий, установленных  Законом».[9, С.89]

 

Трудно судить, что имеет  в виду Конституция в указанных  случаях: принятие одного закона, двух законов или четырех законов. 23 января 2001 года был принят Закон  РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Это означает, что Парламент все-таки решил  отделить местное государственное  управление от местного самоуправления невозможно в силу наличия элементов  их естественной связи. Поэтому в  указанном Законе содержится ряд  предложений о местном самоуправлении следующего характера.

 

1. Постоянные комиссии  маслихата проводят публичные слушания с целью обсуждения наиболее важных и общественно значимых вопросов, отнесенных к их ведению, в форме расширенных заседаний с участием депутатов, представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления (ст.13).

 

2. Постоянные комиссии  маслихата вправе привлекать к своей работе представителей органов местного самоуправления (ст.14).

 

3. Секретарь маслихата организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (ст.19).

 

4. Секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с органами местного самоуправления (ст.19).

 

5. Депутат маслихата имеет право проводить встречи и собрания с органами местного самоуправления (ст.21).

 

6. Аким области (г.Алматы), столицы) взаимодействует с органами местного самоуправления через Акимов районов городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице (ст.29).

 

7. Аким района (города областного  значения) взаимодействует с органами  местного самоуправления (ст.33).

 

8. Аким района в городе республиканского значения (столице), города районного значения, поселка, аула (села) аульного (сельского) округа взаимодействует с органами местного самоуправления (ст.35).

 

В указанном перечне один вопрос нуждается в разъяснении. Как маслихат, так и Акимы должны взаимодействовать с органами местного самоуправления. Этот вопрос нужно решать единообразно.»[19]

 

 Следовательно, скорее  всего, этот вопрос нужно решать  нормативным Указом Президента  РК.

 

Пока существует проект Закона РК «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».

 

Нет необходимости анализа  этого законопроекта. Укажем на некоторые  моменты, которые подтверждают нашу мысль о неприемлемости резкого  отделения государственного управления от местного самоуправления. «Выборным  органом местного самоуправления признается Кенес (Совет). Кенес представляется выборным органом местного (сельского или городского) сообщества. Непонятно, что такое сообщество. Такого понятия нет в законодательстве, хотя Конституция упоминает его. Ведению Кенеса предполагается передать вопросы местного значения: организация благоустройства территории, контроль за тепло-, энерго-, водоснабжением населения, защита и помощь социально уязвимым гражданам и т.п. эти вопросы местного значения не могут в полной мере решить даже государственные органы, располагающие финансовыми, материально - техническими средствами. Откуда у местного населения такие средства, если государственные органы ему не выделяют их. Ещё Кенес (Совет) какбы контактирует с маслихатом, который тоже призван решать «вопросы местного значения». Другие положения проекта Закона о местном самоуправлении также не выдерживают критики».[24]

 

Все сказанное дает основание  сделать следующие выводы.

 

1. «Надо принять идею  о признании местного самоуправления  первичной ячейкой, звеном государственного  управления. Представление о том,  что местное самоуправление может  быть полностью отделено от  государственного управления основывается  на идее о несовпадении интересов  местного населения и государства.  Государство не может безразлично  относиться к вопросам местного  значения. Предположения о том,  что местное самоуправление, его  органы в состоянии сами решать  все вопросы местного значения, граничат с мифом о его всесилии.

 

2. Необходимо определиться  в отношении маслихатов; что это за образования - чисто государственные или государственно - общественные. По Конституции РК маслихаты называются, с одной стороны, представительными органами, а с другой - местными органами государственного управления. Если маслихаты - представительные органы, то они на уровне района, города должны быть признаны органами местного самоуправления. В то же время они должны выполнять государственные функции. Однако маслихаты не могут являться органами государственного управления; у них нет ни объектов управления, ни управляющих.

 

3. Это означает, что должно  быть ещё одно звено местного  самоуправления, самое массовое, самое  близкое к населению. Конституция  РК его называет «местным сообществом». Такое сообщество может состоять  из граждан, проживающих в домах,  кварталах, микрорайонах, селах,  аулах, поселках. Граждане, объединяемые  в такие сообщества, могут образовывать  различные органы с целью решения  задач микроместного значения:

 

а) хозяйственные;

 

б) культурные;

 

в) образовательные;

 

г) правоохранительные;

 

д) оказания помощи малообеспеченным и др.

 

4. Местное сообщество, его  органы могли бы создаваться  и работать на следующих принципах:

 

а) демократические начала (добровольность, открытость, консенсуальность);

 

б) делегирование государственных  функций;

 

в) материально - финансовая, правовая поддержка со стороны государства;

 

г) самостоятельность (автономность) в пределах полномочий, определенных законодательством;

 

д) законность, соблюдение соответствующих нормативных правовых актов;

 

е) формирование собственных  нормативных актов для регулирования  вопросов своего ведения;

 

ж) постоянная связь с государственными органами, содействие выполнению их функций.

 

5. Органы государственного  управления могли бы осуществлять  в отношении органов местных  сообществ функции:

 

а) административной опеки (например, одобрение решений по важным вопросам их полномочий;

 

б) административного надзора: проверка законности органов местного сообщества.

 

В то же время органу местного сообщества нужно предоставить право  оспорить решение государственного органа в судебном порядке».[19]

 

2. Правовое регулирование  деятельности органов местного  государственного управления 

 

2.1 Порядок образования,  деятельность и компетенция местных  представительных органов

 

 

«Местное государственное  управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными  органами в целях проведения государственной  политики на соответствующей территории, её развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом  и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей  территории.»[14, С.32]

 

В законе РК «О местном государственном  управлении в РК» дано понятие  местного представительного органа. «Местные представительный орган (маслихат) является выборным органом, избираемым населением области (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством РК определяющий меры, необходимые для её реализации, и контролирующий их осуществление» [25, п.8 ст.1]. В этом понятии приведен ряд признаков, выделяющих местные представительные органы в особую часть государственного механизма. «Первый признак - это выборность. Но выборность не является исключительным признаком местных представительных органов. Выбираются и депутаты Мажилиса Парламента. В конституции предусматривается возможность выборности районных и нижестоящих исполнительных органов. Второй признак маслихатов - они избираются населением административно - территориальной единицы и поэтому являются их представительными органами. Третий признак - маслихаты выражают волю населения, проживающего на соответствующей территории административно- территориальной единицы. Если указанные три признака характеризуют процесс формирования местных представительных органов, то четвертый признак относится к сфере их деятельности» [26, С.117]. Местные представительные органы должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством РК и определять меры, необходимые для реализации воли населения. В этом признаке, «отмеченном в Законе РК «О местном государственном управлении в РК», имеется не совсем точное воспроизведение положения Конституции, которое происходит от неправильного понимания термина «воля населения». «Воля населения» в Законе трактуется так, что как будто население, избрав депутатов маслихатов, дает им наказ претворять в своей деятельности только волю избирателей. Именно так можно понять положение Закона о том, что маслихат определяет меры в соответствии с законодательством для реализации только воли народа».[14, С.522]

 

Указанное положение в  Конституции означает, что маслихаты:

 

Выражают волю населения;

 

Определяют меры, необходимые  для реализации воли населения с  учетом общегосударственных интересов;

 

Не являются органами местного самоуправления.

 

В ст.85 Конституции РК записано, что «местное государственное управление осуществляется местными представительными  органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей  территории» [18]. Следовательно, маслихаты, хотя и представляют местное население и формируются ими, выражают их волю, являются частью государственного механизма и в силу этого должны учитывать общегосударственные интересы. Это не означает, что в деятельности маслихатов общегосударственные интересы выходят на первый план в деятельности маслихатов. Нарушение этого принципа есть нарушение законов, Конституции. Так, в соответствии со ст.91 Конституции РК установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены. Маслихат не вправе ставить такие вопросы под предлогом выражения воли местного населения, потому что указанные конституционные положения выражают общегосударственные интересы. Этот «пример убедительно показывает правильность положения об относительности, односторонности любых определений, понятий. В Законе такие непродуманные, односторонние понятия особенно неприемлемы, ибо могут иметь негативные политические последствия».[27]

 

Во все периоды становления  РК как «единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.» [28, С.36] В Конституции Республики Казахстан закреплено, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. В разделе 8 Конституции Республики Казахстан 1995 г. определены общие положения, касающиеся характера, назначения и порядка формирования местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан. Подробно указанные вопросы регулируются Законом «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан» от 10 декабря 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 2 мая 1995 г. (далее - Закон «О местных представительных и исполнительных органах…» от 28 сентября 1995 г. (далее - Указ Президента Республики Казахстан «О выборах»), далее закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г.