Местное самоуправление в системе публичной власти

      Однако  Президент РФ обладает широкими полномочиями не только по отношению к исполнительной власти, но и в сфере законотворчества, по отношению к законодательной  власти. Он подписывает и обнародует федеральные законы (а также федеральные конституционные законы и конституционные поправки), принятые Федеральным Собранием. При этом он обладает эффективным правом отлагательного вето в отношении федеральных законов (в отношении федеральных конституционных законов и конституционных поправок у него такого права нет), его вето может быть преодолено только двумя третями голосов в обеих палатах. Президент РФ в установленном Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ", Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" порядке распускает Государственную Думу, назначает референдум РФ, выборы депутатов Государственной Думы. По отношению к судебной власти он в установленном Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" представляет в Совет Федерации кандидатуры на должности судей федеральных судов высшего звена, назначает судей других федеральных судов, а также обладает некоторыми квазисудебными полномочиями - проводит согласительные процедуры, осуществляет помилование. Функции Президента РФ (статья 80) и функции Правительства РФ (статья 114) существенно отличаются.

      Проанализируем  положения статей 10 и 11, а также  глав 4 и 6 Конституции РФ и Федерального Конституционного закона "О Правительстве РФ". Президент определён как глава государства и поставлен на первое место в системе федеральных органов государственной власти, в то время как Правительство - после Федерального Собрания. Систему исполнительной власти возглавляет Правительство. Следовательно, Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из её основных ветвей¹⁰. При этом не следует рассматривать Президента как фигуру, стоящую над основными "ветвями власти". Президент осуществляет свои полномочия в рамках Конституции и федеральных законов и во взаимодействии с другими органами государственной власти, а его правовые акты носят подзаконный характер и могут быть отменены в судебном порядке.

Система органов при Президенте

      При Президенте РФ действуют различные государственные органы, содействующие реализации его конституционных полномочий.

1. Совет Безопасности РФ возглавляется и формируется Президентом РФ, включает представителей различных "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, обсуждает вопросы безопасности и готовит решения Президента по вопросам обеспечения безопасности.
2. Государственный Совет РФ возглавляется Президентом РФ, включает высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов) субъектов РФ и обсуждает вопросы федеративных отношений и другие вопросы общегосударственного значения.
3. Другие совещательные и консультативные органы при Президенте РФ (советы, комиссии) обсуждают вопросы своей компетенции и готовят решения Президента.
4. Администрация Президента РФ обеспечивает деятельность Президента РФ и органов при нём, готовит проекты указов и распоряжений, заключения на принятые федеральные законы, обладает некоторыми контрольными полномочиями.
5. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Президента РФ в пределах соответствующих федеральных округов и обладают широкими координационными, контрольными и кадровыми полномочиями.

Эти государственные  органы не входят в систему федеральных  органов исполнительной власти и  составляют особую систему во главе с Президентом РФ, что подтверждает тезис о наличии "органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти"¹¹.    
 
 
 
 
 
 

Законодательная власть

Федеральное Собрание

      Согласно  статье 94  Конституции РФ Федеральное  Собрание - Парламент РФ является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (иногда их называют верхней и нижней палатой соответственно).

        Государственная  Дума, избираемая гражданами по смешанной пропорционально-мажоритарной системе, представляет население России в целом, а также основные политические силы, представленные фракциями.

      Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательной и исполнительной власти), представляет субъекты РФ.

      Совет Федерации до недавнего времени  состоял из глав законодательных  и исполнительных органов субъектов  РФ, что порождало массу проблем  и противоречий.

• региональные должностные лица становились одновременно федеральными;
• должностные лица исполнительной власти субъектов РФ являлись одновременно федеральными законодателями.

        В 2000 году по инициативе Президента  РФ В.В.Путина вместо представительства  по должности введено делегирование представителей в Совет Федерации.

      Законодательная деятельность осуществляется палатами Федерального Собрания последовательно, порядок рассмотрения федеральных  законов и федеральных конституционных  законов палатами Парламента (а также  Президентом РФ) закреплён в Конституции. Федеральные законы принимаются по широкому кругу предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются федеральные конституционные законы, обладающие повышенной юридической силой. В законотворческом процессе ключевую роль играет Государственная Дума. Она получает и рассматривает все законопроекты, принимает федеральные законы. Роль Совета Федерации сравнительно невелика, он рассматривает принятые Государственной Думой законы. Его отлагательное вето в отношении федеральных законов может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки последовательно рассматриваются палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъекта РФ.

      Кадровые  и некоторые другие полномочия распределены между Советом Федерации и  Государственной Думой статьями 102, 103 Конституции РФ и некоторыми федеральными законами. Контрольные полномочия Парламента сведены к минимуму, что, на мой взгляд, в достаточной мере компенсируется наличием сильных, организационно и функционально самостоятельных, контрольных и надзорных органов. Государственная Дума может влиять на назначение Председателя Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству, но окончательное решение, как правило, остаётся за Президентом. Государственная Дума может быть распущена Президентом в определённых случаях (при конституционном конфликте с Правительством), но она легко может  уклониться от роспуска, согласившись на назначение Председателя Правительства, выразив доверие Правительству или даже начав процедуру отрешения Президента от должности.

Региональная  законодательная  власть

      Законодательные (представительные) органы субъектов  РФ являются постоянно действующими и единственными органами законодательной  власти субъектов РФ. Законодательные  органы субъектов РФ, как правило, являются однопалатными (за исключением  двухпалатных парламентов в некоторых республиках) избираются гражданами РФ - жителями субъектов РФ. Основные полномочия законодательных органов субъектов РФ определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", конституциями и уставами субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов РФ решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов РФ, постановлениями законодательных органов решаются менее значимые, текущие вопросы. Законодательный орган субъекта РФ может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.

      Конституционное собрание 

      Особое  место в системе федеральных  органов государственной власти занимает Конституционное Собрание. Собственно, этот орган постоянно  не функционирует, а может быть созван лишь в том случае, если предложение о пересмотре положения глав 1, 2, 9 Конституции РФ (а фактически - всей Конституции) будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа каждой из палат Федерального Собрания. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" не принят, порядок его формирования и работы неясны, но можно предположить, что Конституционное Собрание может либо избираться гражданами, либо формироваться из представителей различных органов государственной власти ("ветвей и ответвлений власти"), возможно, и иных организаций. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо принять новую Конституцию, либо вынести её проект на референдум. Конституционное Собрание не является органом Федерального Собрания, не входит в состав законодательной "ветви власти", и всё же представительный характер и законодательные полномочия (пусть и несколько необычные) сближают его с законодательной властью.

      В некоторых источниках выдвигается  тезис о наличии "учредительной власти", сущность которой заключается в праве народа непосредственно или через особый учредительный орган установить конституционные основы жизни общества, принять основной закон государства. М.В.Баглай обосновывает "учредительную власть" и подразделяет её на первоначальную (принимающую Конституцию без особых на то полномочий с одобрения народа) и производную (уполномоченную изменять Конституцию)¹². Что касается правомочия народа принять Конституцию, я бы отнёс его к "избирательной власти". Конституционные поправки принимаются Федеральным Собранием и рассматриваются законодательными (представительными) органами субъектов РФ, иначе говоря, относятся к компетенции законодательной власти. А вот со статусом учредительных органов, к которым можно отнести и гипотетическое Конституционное Собрание, хотелось бы разобраться. Учредительные органы время от времени возникают в различных государствах, и даже в республиках в составе РФ, существуют ограниченное время, в России в прошлом веке созывались два раза. Они принимают конституции, устанавливают конституционные основы жизни общества, иногда назначают высших должностных лиц. Учредительные органы (в том числе и Конституционное Собрание РФ) образуют "особое ответвление власти" - "учредительную власть". Однако необходимо учитывать, что учредительные органы и "учредительная власть" возникают время от времени, в отличие от законодательной "ветви власти", которая функционирует постоянно.    
 
 
 
 
 
 
 

      «Избирательная  власть» 

      Формы демократии 

      Согласно части 3 статьи 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы являются основными формами непосредственной демократии (другими формами непосредственной демократии являются, например, отзывное производство, участие присяжных и народных заседателей в осуществлении правосудия). Не останавливаясь на различных формах непосредственной демократии, принципах избирательного права и референдума, остановимся на тех моментах, которые имеют отношение к рассматриваемой теме.

      Референдум  представляет собой голосование  граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан РФ" референдум проводится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, подлежит исполнению (неясно, имеет ли оно прямое действие) и может быть отменено иначе, как на новом референдуме или в судебном порядке. Казалось бы, власть народа, выражаемая на референдуме, должна быть исключена из "системы сдержек и противовесов" и не может быть ограничена. На самом деле это не так. Вышеупомянутый Федеральный закон и Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" устанавливают круг вопросов, не подлежащих вынесению на референдум.  Вопросы референдума не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, противоречить Конституции РФ и законодательству вышестоящего уровня. Кроме того, добиться проведения референдума крайне сложно, для этого необходимо пройти сложнейшие юридические процедуры.

      В Российской Федерации проводятся выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительные органы, избираемые непосредственно гражданами, и выборные должностные лица занимают центральное место в системе органов государственной власти, а также в системе органов местного самоуправления. На федеральном уровне избираются глава государства - Президент РФ и депутаты Государственной Думы. На региональном уровне (в субъектах РФ) проводятся выборы депутатов законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). На муниципальном уровне проводятся выборы представительного органа местного самоуправления, и, как правило, главы муниципального образования. Не исключается возможность проведения выборов и в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

"Избирательная  власть" в системе  разделения властей

      Конституционная доктрина некоторых стран Латинской  Америки выдвигает тезис о  существовании наряду с традиционными "ветвями власти" также избирательной  власти. "Под избирательной властью  понимается право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами"¹³. Организационно обособление избирательной власти выражается в создании системы избирательных органов. Таким образом, "избирательная власть" имеет неоднородный характер и включает избирательный корпус как субъект непосредственной демократии и  систему государственных избирательных органов, осуществляющих функции и наделённых полномочиями по обеспечению волеизъявления избирательного корпуса¹⁴.

      На  мой взгляд, "избирательная власть" в России является реальностью. Это  выражается, в частности, в создании системы независимых коллегиальных  избирательных органов - избирательных комиссий. В принципе выборы и референдумы могут проводиться органами любой из основных "ветвей власти", но в этом случае существует больше возможностей для злоупотреблений властью.

Избирательные комиссии в системе  государственных органов

      Избирательные комиссии в РФ осуществляют организацию  и проведение выборов. В РФ действуют  избирательные комиссии на пяти уровнях: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов  РФ, а также территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов РФ с 1994 года являются государственными органами и действуют на постоянной основе. Они формируются на паритетной основе соответственно Президентом РФ и палатами Федерального Собрания, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ¹⁵. Нижестоящие избирательные комиссии формируются, как правило, органами местного самоуправления на период подготовки и проведения выборов. Избирательные комиссии осуществляют такую функцию государства, как проведение выборов и референдумов, и в пределах этой функции обладают государственно-властными полномочиями.  Естественно, избирательные комиссии не могут быть отнесены ни к одной из трёх основных "ветвей власти". М.В.Баглай относит Центральную избирательную комиссию к числу "органов государственной власти с особым статусом".