Орган государственной власти

Под муниципальной автономией понимается возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствии подчинения другим (государственным) органам власти.

Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти. Муниципальная интеграция представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством.

Уровень муниципальной интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.

Во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления мы выделяем две стороны – социально-экономическую и политико-правовую.

Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами.

Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент – институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти и политическую составляющую – реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти.

Масштабная реорганизация местного самоуправления представляет собой радикальный отход от действовавших ранее принципов взаимоотношений между государством и муниципалитетами принципов действовавших.

Контроль над местным самоуправлением передается в основном на уровень федерального законодательства, которое теперь детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения. Вместе с тем, изменения в законодательстве остро ставят вопрос о конституционности, и особенно эффективности проводимых преобразований[6].

Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.

Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимально сократить самостоятельность муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере.

Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8–10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.

В условиях формирования в стране системы с явным доминированием одной политической партии («партии власти») значительно возрастает риск зависимости органов местного самоуправления от государственных органов власти. Этот риск усиливается и в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время закон обязывает муниципальные образования входить в региональные советы, которые дают государству возможность усилить свое влияние на органы местного самоуправления как в плане сотрудничества, так и в плане контроля[7].

Власти субъектов федерации могут контролировать муниципалитеты через партийные организации, а также через широкий спектр неформальных практик, сложившихся в отношениях между представителями региональных и местных органов власти.

Как свидетельствует практика, в судейском сообществе отсутствует понимание принципиальных отличий местного самоуправления от государства, и, как следствие, не адекватно фиксируется сфера нарушений прав местного самоуправления. Это приводит к тому, что многие судебные решения основываются не на нормах муниципального права, а на политических предпочтениях, при этом субъект Федерации и находящиеся на его территории муниципальные образования, фактически, рассматриваются как единый публично-правовой и хозяйственный механизм.

Заложенный в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности органов местного самоуправления не был реализован в практике муниципальной реформы по причине значительного усиления позиций субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет их зависимость от региональной власти.

Анализируя развитие органов местного самоуправления в период новейшей истории России можно выделить две тенденции[8]:

1) развитие демократических институтов в государстве привело к формированию всенародно избранных органов местного самоуправления;

2) неспособность местных органов власти выполнять возложенные на них обязанности в силу отсутствия необходимых ресурсов и рост их зависимости от субъектов Федерации.

Смена руководящего состава в органах государственной власти Приморского края (утверждение губернатором М.Меня и приход «московской команды») сделала политику региональных властей в отношении муниципалитетов более определенной и привела к повышению уровня муниципальной интеграции, более активному участию органов местного самоуправления в реализации государственной политики на территории региона.

Вместе с тем, политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки краевого правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.

В большинстве муниципальных образований действия субъекта федерации не встречают сопротивления, что подтверждает их зависимое положение по отношению к региональной власти. В отношениях руководителей края и краевого центра такая политика создает напряженность, которая, однако, не переходит на уровень открытого конфликта.

Состояние местного самоуправления в регионе не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии: низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации, слабый уровень профессиональной подготовки кадров, недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий, отсутствие необходимых организационных и материально технических условий для функционирования муниципальных органов власти[9].

Позиция населения также есть немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии в области. Пассивное отношение жителей к решению местных проблем, характерное для региона, выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления.

В последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время областные дотации в местных бюджетах составляет 40-60 % для городских округов и 60-80% для муниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению и основывается на чисто субъективных преференциях.

В силу этого говорить об автономии местного самоуправления в регионе при фактическом отсутствии собственных финансовых ресурсов вообще не представляется возможным. Недостаточность собственных налоговых и неналоговых источников бюджетных доходов определяет постоянно возрастающую зависимость муниципальных образований от региона.

Стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях. Смена руководства города и края (принадлежность новых лидеров к «Единой России») «увела в тень» многие конфликтные моменты, но не смогла искоренить причину разногласий.

В сегодняшних условиях принадлежность руководителей органов местного самоуправления к «партии власти» становится дополнительным фактором зависимости местного самоуправления от властей субъекта федерации. Принадлежность большинства членов регионального правительства и глав муниципальных образований к одной политической партии на практике приводит к тому, что взаимоотношения между ними строятся на принципах партийной дисциплины, а не действующего законодательства[10].

Многие главы городов и районов, набравшие политический вес раньше, когда они позиционировали себя как беспартийные или состоявшие в другой партии, например в КПРФ, идут на определенные договоренности с правящей партией в лице руководства края (принимаются в «команду»), не вступая в «Единую Россию». В связи с этим, принадлежность/непринадлежность к «команде власти» также играет существенную роль в отношениях региона и муниципальных образований.

Общим направлением развития местного самоуправления в европейских странах является рост самостоятельности муниципальных образований, ослабление непосредственного контроля государства, активизация деятельности различных общинных сообществ, а также развитие муниципальной интеграции. В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях – укреплении и укрупнении муниципалитетов.

В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции. Можно выделить следующие особенности формирующейся российской модели местного самоуправления:

– тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;

– сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме;

– перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);

– радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.

Рассматривая систему отношений органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в Приморском крае прослеживаются следующие черты, характеризующие специфику региональной модели[11]:

– отсутствие конфликтных ситуаций, которые имели место во многих регионах при определении статуса муниципальных образований, передаче полномочий и имущества;

– концентрация значительной части налоговых поступлений на уровне субъекта федерации;

– возрастание и роли неформальных практик в отношениях местного самоуправления и региональной власти.

Существующая в регионе модель  взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не соответствует принципам, заявленным в Конституции и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». В реальности, местное самоуправление оказалось еще одним элементом «вертикали государственной власти».

Таким образам, в Приморском крае, также как и в России в целом, многие тенденции в отношениях государства и местного самоуправления носят характер, противоположный развитию этих отношений в зарубежных демократических государствах.

Формирование данной модели обусловлено как отсутствием необходимых политико-нормативных, финансово-экономических условий функционирования местного самоуправления, так и недостаточной самоорганизацией жителей в решении вопросов местного значения.

3. Предложения по совершенствованию системы взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления Федерации

Эффективное выполнение муниципальными органами власти своих функций возможно только в том случае, если они будут иметь в своем распоряжении достаточный объем ресурсов для осуществления собственных и делегированных полномочий.

К сожалению, на сегодняшний день большинство органов местного самоуправления вынуждены работать в рамках единых стандартов, задаваемы федеральным центром, и ограниченных объемов финансирования, предоставляемого субъектом Федерации. Это способствует формированию «иждивенческой модели» отношений с государственной властью, а не развитию местной автономии[12].

Можно сформулировать следующие предложения по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти.

1. Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектам Федерации и населению муниципальных образований самостоятельно определять специфику организации местного самоуправления, отражающие особенности региона и местных традиций, как это указано в Конституции РФ.

2. Провести корректировку существующей системы распределения налоговых поступлений, закрепив за органами местного самоуправления дополнительные налоговые отчисления, чтобы повысить их заинтересованность в экономическом развитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций.

3. Провести экспертизу государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления на предмет их обеспечения финансовыми ресурсами, исключить в дальнейшем возможность передачи «нефинансируемых мандатов».