Президент Российской Федерации в системе разделения властей

style="text-align:justify">Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президентом РФ международных договоров и ратификационных грамот. Здесь роль главы государства переоценить трудно.

Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания.

Режимы военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми. Однако действуют нормы законов «О чрезвычайном положении», «Об обороне», различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция РФ, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции. В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок, следовательно, и его указы действуют строго определенный промежуток времени.

К указам временного характера, можно отнести акты, содержащие формулу «до урегулирования вопроса федеральным законом», поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и утрачивают силу после принятия соответствующего закона. Примером данной разновидности служит Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации».

Деление полномочий Президента РФ на «собственные» и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других государственных органов, позволяет дифференцировать указы главы государства на «единоличные» и «совещательные».[8]

Осуществляя «собственную» компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам: формирования Совета безопасности; формирования Администрации Президента и ее структурных подразделений; назначения и освобождения полномочных представителей Президента; назначения и освобождения высшего командования Вооруженных сил; предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстановления; предоставления политического убежища; награждения государственными наградами; присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий; назначения судей федеральных судов (кроме высших судебных органов Федерации); установления памятных дней; утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих; объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категории военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы; отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска; назначения Референдума РФ; создания совещательных и консультативных органов при главе государства; установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц; объявления траура; помилования.

«Совещательные» указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается: назначения председателя Правительства - с согласия Государственной Думы; назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров - по предложению главы Правительства; назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ.

Конституция РФ не предусматривает института контрасигнатуры - специального удостоверения действительности акта главы государства со стороны других должностных лиц - либо председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой правительства, а в отдельных случаях - министрами, ответственными за их выполнение.

В нашей стране указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений подлежат рассмотрению и утверждению большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации Федерального Собрания в срок, не превышающий 24 часов с момента их представления.

Рассматриваемые указы затрагивают основные права и свободы граждан и порядок их реализации, жизненные интересы центра и регионов, небезразличны российской и международной общественности. Здесь имеет место не простое согласование Президентом РФ этого вопроса с верхней палатой парламента, а необходимость утверждения установления особого режима управления представителями субъектов РФ. Если Совет Федерации принимает решение о неутверждении указа, то действие последнего прекращается.

Кроме того, Президент РФ подписывает ратификационные грамоты, которые затем скрепляются его печатью и подписью министра иностранных дел. Вот почему в определенном смысле мы можем говорить о наличии в России института контрасигнатуры[9].

Второй по значимости правовой акт Президента РФ - распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативные. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.

В этой связи возникает проблема отличия распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.

Вероятно, такое различие «несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю». Однако, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Статья 16 Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера (нормативного или ненормативного). Поэтому не поддается объяснению тот факт, что по одним и тем же вопросам издаются различные акты.

Следует заметить, что иногда встречаются распоряжения, содержащие нормативные предписания. Принятие закона о нормативных правовых актах исключило бы подобные казусы в правотворческой деятельности главы государства.

Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ, имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.

В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

Таким образом, выделяются:

1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

По юридической силе акты главы государства делятся на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России.

В заключение хочется добавить, что акты Президента РФ, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника. Такая мера, на мой взгляд, позволила бы устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование и будет способствовать их большей согласованности.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Подводя итоги работы, отмечу, что институт президента в РСФСР зародился в условиях разрастающегося экономического и политического кризиса. В период с 1991 г. по настоящее время Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а, следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер.

Можно утверждать, что большая часть компетенций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов.

Акты главы государства различаются: по форме - указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами; по юридической силе - нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы.

К официальным документам относятся запросы, заключения, письма и заявления. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию являются официальным политико-правовым документом.

Все вышеназванные акты и официальные документы издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Специфику имеет и система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания. Глава государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;

4) в работе согласительных комиссий с участием главы государства;

5) в праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия.

Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации главы государства и парламента, в результате чего принимаются несовершенные законы. Это обстоятельство указывает на необходимость принятия закона о правовом регулировании законодательного процесса и внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания.

На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве.

Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства.

Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом главы государства.

Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации.

Акты органов государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по вопросам, требующим законодательного регулирования. Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до разрешения дела соответствующим судом. Однако глава государства ни разу не обратился в судебные органы, поскольку приостановленные акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Тем не менее существует необходимость в определении порядка отмены судом приостановленных Президентом РФ нелегитимных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.