Разделение властей как главный принцип правового государства

2.1. Реальное осуществление  принципа разделения  властей. 
 

      Первые  конституции – США 1787 г., Франции 1789 г. – закрепили разделение властей. Законодательную власть конституция 1787 г.  (США)  вверяла  конгрессу, состоящему из двух палат:  палаты  представителей  избирающейся населением штатов и сенатам, членов  которого  избирали (вплоть до 1913 г.) парламенты штатов.

      Сенат  с  самого начала был замыслен как палата консервативная по составу,  не  зависящая  от избирателей, тормоз по  отношению  к  палате  представителей.  «Джон  Адамс, будущий президент страны, так прямо и заявлял: сенат  должен  налагать  узду на палату представителей.  Другой из «отцов» конституции Медисон – писал, что сенат необходим на случай если нижняя палата использует  «во  зло»  свою власть»⁹.

      Палата  представителей  и  сенат  получали  равные  права  в  том,  что

касалось  законодательной инициативы и принятия законов.  Главой  государства и  правительства  конституция  называла   президента   США.   Он   избирался выборщиками по штатам. Они подавали голоса с  помощью  бюллетеней.  Проходил тот, за которого было подано большинство голосов  выборщиков. 

      После многих  колебаний  должность  президента  решили  сделать   временной.   Его полномочия были ограничены  четырьмя  годами,  но  было  намеренно  отпущено право  переизбрания  президента  на  новый  срок.  Президент   США   наделён значительной властью.  Он  объединяет  в  своём  лице  главу  государства  и премьер–министра  правительства.  Ему  принадлежит  верховное   командование армией. Следуя принципу разделения властей,  конституция  лишила  президента законодательной  инициативы  в  строгом  смысле  слова  (права  представлять палатам готовый законопроект); его вето  на  законопроект,  принятый  обеими палатами,  может  быть  «опрокинуто»  квалифицированным  большинством  обеих палат. Президент  не  зависел  от  того,  как  будет  принята проводимая им  политика  в  палате  представителей  или  сенате.  Так  же  и министры. Они не являются членами конгресса и не  зависят  от  его  решения.

      «На  самом  деле  конгресс обладал (и обладает) значительными  возможностями  давления  на  президента, равно как и  президент  не  лишён  возможности  давления  на  конгресс»¹⁰.

      Назначения  на все высшие посты президент  производит с  согласия  сената,  на менее  важные – палаты  представителей.  Но  увольнять своих   чиновников президент может по собственному  усмотрению:  считается,  что  нельзя  иметь послушных исполнителей, если нет права их уволить.

      Третьей властью США  конституция  называет  суд.  Уже  в  конституанте (учредительном конгрессе) было  высказано мнение,  в общем принятое,  что Верховный федеральный суд, высшая судебная инстанция США должен  получить право  пересмотра  законов  принятых  конгрессом   при   их   несоответствии конституции.

      Имелось в виду, что это право Верховный  суд будет  осуществлять не вообще (как надзорная инстанция),  а  в  связи  с  определённым  делом  –уголовным или гражданским, находившемся в его производстве.  В  этом  именно смысле были  сформулированы  правомочия  Верховного  суда  США  в  Законе  о судоустройстве 1789 г., принятого первым конгрессом США (ст. 25).

      Вопрос  о неконституционности всего закона в целом или его части может быть  поставлен не иначе как  частным  лицом  (организацией)  на  том  основании,  что  этим законом нарушается  какая  либо  гарантия,  установленная  конституцией  для личности, чести, имущества  или  иных  прав  истца.  После  соответствующего решения Верховного суда никто не может ссылаться на отвергнутый   закон  или быть привлечённым к ответственности на его основании. Так  осуществлялся  (и осуществляется) принцип разделения властей в США.

      В 1789 г. Декларация прав человека и гражданина, принятая  во  Франции (и являющаяся частью нынешней Французской Конституции)  в статье  16  также закрепила этот важнейший принцип: «Всякое общество, в котором не  обеспечено пользование  правами  и  не   проведено   разделение   властей,   не   имеет конституции»¹¹.

      На  протяжении XIX–ХХ веков  разделение  властей  завоевало  все  более широкие  позиции,  превратившись  со  временем  в   общепризнанный   принцип цивилизации и демократии.

      В президентской  республике  разделение  властей  проводится  наиболее последовательно.  Об  этом,   в   частности,   свидетельствует   опыт   США, рассматриваемый выше, где этот принцип  был  существенно  дополнен  системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три  власти, но и конструктивно уравновесить их. В сущности, США за всю свою  историю  не знали  глубоких  конституционных  кризисов,   хотя   столкновения   властей, особенно законодательной и исполнительной, периодически всё же  происходили.

      Существенные  особенности  свойственны  системе  разделения  властей  в государствах с парламентской формой правления: парламентских  республиках  и парламентарных монархиях.  Здесь,  как  и  в  любом  конституционно–правовом государстве, обеспечивается относительная самостоятельность и  независимость законодательной, исполнительной и судебной  власти,  но  баланс  между  ними поддерживается   при   помощи    специфических    средств.   

      Баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается,  в  частности,  тем, что парламент может выразить недоверие правительству,  а  глава  государства может распустить парламент.

      Есть  свои особенности  и  в  полупрезидентских  республиках.  Согласно Французской  доктрине,  например,  применение  принципа  разделения  властей отнюдь не равнозначно раздроблению и ослаблению власти, а  напротив,  должно служить сотрудничеству и кооперации всех её ветвей. Только  такая,  сильная, власть может служить интересам человека и общества, в чём и  состоит  высшее предназначение  государства.  В  современной  Франции   президент   обладает широкими полномочиями, благодаря которым он  является  в  определённой  мере носителем исполнительной власти, при осуществлении которой  он,  однако,  не несёт ответственности перед парламентом. 

      В  то  же  время  президент  делит исполнительную власть с  правительством,  которое  в  свою  очередь,  должно опираться  на  поддержку  парламентского  большинства.  Принятию   резолюции порицания  правительству  может  быть  противопоставлен  досрочный   роспуск Национального  собрания,  хотя  и  здесь  есть   определённые   ограничения.

      Двухпалатный  парламент остаётся высшим законодательным  органом  страны,  но его полномочия, равно как  и  сфера  применения  закона,  строго  ограничены конституцией. Столкновения  по  вопросам  компетенции  трёх  властей  должны разрешаться в основном Конституционным Советом.

      В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплён  в Декларации о  государственном  суверенитете  РСФСР.  Конституция  Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ  конституционного строя. 

      В  статье  10  говориться:  «Государственная  власть  в   Российской Федерации  осуществляется   на   основе   разделения   на   законодательную,

исполнительную  и  судебную.  Органы   законодательной,   исполнительной   и

судебной  власти самостоятельны»¹².  

      Конституционные  нормы,  определяющие механизм государственной власти закреплены в  главах  «Президент  Российской Федерации», «Федеральное Собрание»,  «Правительство  Российской  Федерации», «Судебная власть».

      Все эти высшие государственные  органы  власти  в  равной степени выражают  целостную  концепцию  народного  суверенитета.  Разделение властей есть разделение полномочий государственных  органов  при  сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

      Поэтому  представляется   целесообразным   остановиться   на   анализе

положения данных высших органов государственной  власти, чтобы лучше  уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.

      Пост  Президента  был  учреждён  в  Российской  Федерации  общенародным референдумом в апреле 1991 г.  По  Конституции  РФ  1993  г.  «Президент  РФ является главой государства» (п. 1,  ст.  80,  Конституции  РФ).  В  прежней Конституции его функция была определена через  термины  «высшее  должностное лицо» и «глава исполнительной власти».

      Изменение конституционной формулы  не означает  сужения   функций   Президента   РФ   или   его   «отлучения»   от исполнительной власти.

      Термин  «глава государства»  более  точно  отражает  и то, и другое, но не свидетельствует о  появлении  четвёртой  основной  ветви власти. Когда тем не менее употребляют  термин  «президентская  власть»,  то это может означать только особый статус Президента в системе  трёх  властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный  характер  его разнообразных  прав  и  обязанностей  во  взаимодействии  с  двумя   другими

властями, но в основном – с исполнительной  властью. 

      «Президент  не  вправе вмешиваться в  полномочия  Федерального  Собрания  или  судебных  органов  – Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия  между  властями  он может регулировать  только  с  помощью  согласительных  процедур  или  путём передачи спора в суд.

      В то же время многие статьи Конституции  указывают  на то, что фактически Президент признаётся главой исполнительной власти  (право назначать   Правительство,   право   председательствовать   на    заседаниях

Правительства и т.д.)»¹³. 

      Полномочия  Президента  вытекающие  из  различия конституционных  функций  главы  государства  и  парламента,  в  основном  и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.

      Конституция проводит чёткое различие их полномочий, исходя из принципа разделения  властей.  В  то  же  время   полномочия   Президента   в   сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства  как непременного участника  законодательного  процесса.  Президенту  принадлежит право  назначать  выборы  Государственной  Думы,  в  то  время  как   выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение  выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе,  чтобы избежать взаимозависимости.

      После  выборов  Государственная  Дума  собирается  на  тридцатый  день самостоятельно, но  Президент  может  созвать  заседание  Думы  ранее  этого срока. Президент имеет право законодательной инициативы, то  есть,  внесение законопроектов  в  Государственную  Думу,  он  обладает   правом   вето   на законопроекты, принятые Федеральным  Собранием.

      Это вето именуемое в  теории как  относительное,   может   быть   преодолено   при   повторном   принятии законопроекта  двумя  палатами   Федерального    Собрания   при   раздельном обсуждении   большинством  в  две  трети  каждой  палаты  –  в этом  случае Президент  обязан  подписать  закон  в  течение  семи   дней.  

      Законопроект становится законом и вводится в  действие  только  после  его  подписания  и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится  14  дней,  после  чего закон должен быть или отклонён, или входит в силу.  Президент  обращается  к Федеральному  Собранию с ежегодными посланиями о  положении  в  стране,   об основных  направлениях  внутренней  и  внешней  политики   государства,   но обращение с этими посланиями не означает, что  он  нуждается  в  утверждении своих идей.

      Президент назначает референдум в  порядке,  установленном  федеральным конституционным законом. Президент вправе распускать  Государственную  Думу, но не предусмотрено его  право  распускать  Совет  Федерации,  Роспуск  Думы возможен в  случае  трёхкратного  отклонения  ею  представленных  кандидатур Председателя Правительства (ч.4, ст.111,  Конституции  РФ),  при  двукратном вынесении недоверия Правительству в течение 3-х месяцев (ч.3, ст.117) и  при отказе  Думы  в  доверии  Правительству  (ч.4, ст.117). 

      В  случае  роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы  с  тем,  чтобы  новая Дума  собралась  не   позднее   чем   через   4   месяца   после   роспуска.

      Государственная Дума не может быть  распущена  Президентом:  «1)  в  течении года после  её  избрания;  2)  с  момента  выдвижения  ею  обвинения  против Президента до принятия  соответствующего  решения  Советом  Федерации;  3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного  положения; 4) в течение 6-ти месяцев до окончания срока полномочий Президента  РФ.»¹⁴.

      Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничения  прав  Президента  в  этой области свидетельствует о том, что роспуск Думы рассматривается как  явление экстраординарное   и   не   желательное.   При   всех    случаях    роспуска Государственной  Думы  Совет  Федерации    продолжает свою  деятельность, обеспечивая непрерывность представительной власти.