Российский федерализм

      В России происходит уникальный двойной  переход: реформирование экономической  и политической сферы. Но существует и третья проблема – создание новой жизнеспособной федерации, которую сложнее создать, чем унитарное государство. Подобно тому, как учредительные выборы и «отвердение» партийных систем имеют огромное значение для определения последующей траектории развития переходных обществ, «отвердение» определенного набора федеративных отношений в 1991 – 1993 гг. сыграли важную роль в придании российскому полуавторитаризму его нынешних контуров. Результат – формирование крайне асимметричной федерации со слабым федеральным центром и могущественными субъектами Федерации. Росс рассматривает факторы, которые обусловили нынешний хронический недостаток «способности к выполнению государственных функций» на федеральном уровне:

1. Формирование основ взаимоотношений между центром и регионами:

1. Учредительные конституционные соглашения: они, безусловно, играют важную роль в определении траектории дальнейшего  развития государства. Трагедия российского федерализма и демократии заключается в следующем:

а) крах коммунистического режима – незавершенная «революция», поэтому в регионах ротация элит была медленной и имела лишь частичный характер;

б) в 1992 – 1993 гг. во время проведения широкомасштабной приватизационной кампании сформировался  новый альянс региональных политических и экономических элит, которые, воспользовавшись вакуумом власти в центре, заявили о правах на контроль над громадными естественными ресурсами собственных регионов.

в) в  период крайнего ослабления власти, вследствие войны между Президентом и  парламентом, республики выдвинули требования национальной автономии, которую и получили из-за ослабленности Центра.

2. Федеративный договор: создалась асимметричная Федерация, в которой республики обладают значительно большими правами, чем территориальные регионы. Республики были признаны суверенными государствами, они могут иметь собственные конституции, имеют права на землю и естественные ресурсы. Всего этого у регионов нет.
3. Конституция Российской Федерации: в тексте Конституции записано равноправие всех субъектов Федерации, текст Федеративного договора не вошел в Конституцию. Но, противореча самой себе, Конституция РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и субъектами Федерации «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» (ст.11 п.3). С  правовой точки зрения Федеративный договор остается в силе.
4. Легитимность Конституции: хотя в целом постране Конституция поддержана 58,4% избирателей, она была отвергнута в 16 регионах и 8 республиках большинством голосов; в 11 регионах и в 6 республиках она не была ратифицирована из низкой явки избирателей.

2. Федерализм и сепаратизм.

1. Демографическая ситуация: требования сецессии встречают наибольшую поддержку в республиках с преобладанием «титульного» населения, расположенных на окраинах Федерации и имеющих границы с зарубежными странами. За исключением Тувы – это весь Северный Кавказ, наиболее этнически взрывоопасный район РФ. Однако северно-кавказские республики в значительной степени зависят от федеральных субсидий, что и приглушает кипящие там национальные страсти.
2. Колебания в экономическом положении и уровне жизни: экономическое неравенство республик и регионов в рамках РФ является одним из важнейших источников межрегиональной напряженности и недоверия между субъектами Федерации. Существуют громадные различия и в степени зависимости отдельных субъектов от федеральных субсидий и трансфертов. Очевидно, что богатые и финансово независимые республики (регионы-доноры) обладают более прочными позициями в торге с федеральными властями, чем те, которые выживают на субсидии Центра. В то же время чем большей экономической независимостью от Центра обладает республика (или регион), тем выше вероятность, что она может пожелать выйти из Федерации.

3. Правовой сепаратизм.

      Многие  положения и законы конституций  и законодательств регионов и  республик противоречат Конституции  Российской Федерации или федеральному законодательству. Но у Центра недостаточно рычагов давления на субъекты Федерации, чтобы повлиять на это.

4. Двухсторонние договоры и усиление асимметричности Федерации.

      Одним из наиболее тревожных событий в  развитии российского федерализма  в последние годы стала практика заключения двухсторонних соглашений между федеральным правительством и субъектами Федерации. В этих соглашениях чаще всего идет речь о передаче субъектам дополнительных прав по ипользованию естественных ресурсов. Опасность этого заключается не только  в экономических потерях центра, но и в том, что они быстро расшатывают авторитет федеральной Конституции.

5. Институциональные факторы.

      Политическая  демократия зависит не только от экономических  и социальных условий, но и от дизайна  политических институтов. В России республиканские конституции и  уставы регионов возникли в ходе конфликтов элит. Неудивительно, что в рамках Федерации имеются значительные вариации в типах политического режима, в электоральном законодательстве, в партийных системах и, соответственно, в развитии демократии.

      В заключении Росс приводит высказывание  Г. Смита о содержании понятия  федерализм: «…в своем наиболее широком и общепринятом виде федерализм может рассматриваться как мировоззрение, согласно которому идеальная форма организации жизни людей наилучшим образом выражается в утверждении многообразия через единство». Отсюда, по мнению Росса следует, что федерализм и демократия две стороны одной медали. Чтобы истинный федерализм мог работать, отношения между центром и регионами должны исходить из конституционного права и демократического представительства. Эти концепции хороши для либеральных демократий, но подходят ли они для переходной России? Росс приходит к выводу, что Россия еще не является истинной федерацией, поскольку в ней нет консолидированной демократии, и отношения между центром и регионами определяются не только конституционными положениями. В России эти отношения определяются скорее политическими и экономическими факторами. В Российской Федерации имеется и единство, и многообразие, но они находятся скорее в противоречии, нежели в гармонии. В итоге ельцинский полуавторитаризм распространился по всему политическому организму, уничтожая те зачатки демократии, которые возникли под влиянием краха СССР. Многие из 89 российских исполнительных органов действительно стали беззастенчиво авторитарными, пренебрегая законом, игнорируя Конституцию страны. Авторитаризм в центре стимулирует развитие авторитаризма в регионах, а тот, по законам порочного круга, вновь возвращается на общенациональный уровень.

      В.Ф. Калинина в статье «Особенности становления  российского федерализма» обращается к истории вопроса о российской государственности. Она обнаруживает, что в становлении Российского государства с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к саморазвитию, сохранению самобытности, самостоятельности. Другая – к созданию и укреплению сильного централизованного государства. В удельный период небольшого самостоятельные славянские княжества были объединены на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Однако каждый удельный князь мало зависел от киевского престола. Непрочность такого союза обнаружились при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями. Калинина В.Ф. приводит высказывание Н.И. Костомарова о том, что Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться. Но при этом, как считает автор данной статьи, обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Это было единственной возможностью защитить государство, сохранить выходы к морю, поддержать внешнеторговые связи. Для централизации государства годились любые средства, что показывает нам история.

      Расширение  Российской империи шло в рамках унитарного государства. В плане  политического устройства России идеи федерализма возникли в начале XIX в. в связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Граф Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на 13 крупных единиц. Многие представители декабристов тоже видели Россию правововым государством, построенным по федеративному принципу. Федерализм и конституционизм декабристов были заимствованы из опыта США. Однако крайним противником федерализма был Пестель, который видел в нем «новое семя к разрушению» экономической и военной мощи России. В 1848 г. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главес центральным славянским советом. Высоко ценил идею федерализма Герцен. Убежденный противник самодержавия, он признавал право на отделение не только народов, но и регионов. Эти идеи в том виде, как их предлагали их авторы, так и остались политическими утопиями.

      Но, через несколько десятилетий  Россия стала, хоть и формально, федеративным государством. 3 (16) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа было заявлено о том, что «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политической конъюнктуры. Маркс и Энгельс были против федерализма, считая, что раздробленность ослабляет рабочий класс. Ленин до октября 1917 г. придерживался этой же точки зрения. Он видел в федерации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое должно было отрицательно сказываться на созревании  условий для социалистической революции. Сталин также решительно не принимал федерализм и вегда оставался последовательным централистом.

      При создании первой Российской Конституции  федерализм как политическое и юридическое  понятие не нес никакой государственной  нагрузки. При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции  федерализма, но формирование его протекало в острой политической борьбе. Создание СССР было только оформлением de jure сложившихся отношений и не зависело фактически от каких-либо государственных органов. Ленин внес коррективу в проект образования СССР, отбросив идею автономизации, что безусловно могло бы послужить при известных условиях основой превращения Союза в подлинно федеративное государство. СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населяющие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей предпосылкой практически для всех федераций.

        В конституции СССР (1924г.) было записано, что все республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном положении по отношению к центральным органам власти. СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Изначально СССР задумывался как одно централизованное союзное государство. Поэтому федерализм был только внешней оболочкой. СССР имел признаки конфедеративного союза, так как он состоял из национальных государств, отличающихся своей историей, культурой; субъекты союза были наделены правом выхода из его состава; его субъекты обладали суверенитетом. СССР обладал признаками федерации: единое государство, состоящее из нескольких государственных образований; союзные республики имели собственную территорию, свою конституцию, органы государственной власти; в ведении субъектов Союза находился довольно широкий круг вопросов.

      Превалирование  унитаризма и конфедератизма над  федерализмом делало СССР уязвимым и  легко разрушаемым государством. Важнейшим свойством любой системы  является ее целостность. Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства наиболее остро встала сначала 90-х гг., когда большинство автономныхреспублик и областей провозгласили себя суверенными государствами. Отсутствие внутреннего единства в СССР и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитетов, который после распада СССР создал реальную угрозу целостности России. Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора и Конституции РФ. Так на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла подлинная, со всеми присущими атрибутами Российская Федерация.

      Вряд  ли можно согласиться с подобным утверждением. В настоящее время  мы наблюдаем очень большие сложности  переходного периода от тоталитарного режима к либерализации, в которой еще только намечается отдельные признаки будущего нового государства. Ю.Каграманов в статье «Бегство вперед?» пишет о том, что в России сейчас наблюдается провал в некое подобие феодализма, притом наихудших времен. Задача, по мнению автора статьи, заключается в том, чтобы спасти российскую государственность. В подобной ситуации огромная роль в упорядочении государственного строя выпадает на долю Президента. Каграманов Ю. рассуждает об особенностях президентской власти в современной России и приходит к выводу о том, что в данный момент необходимо выработать национальную идею, способную сплотить общество и содействовать стабилизации федерализма. Особую роль в этом процессе автор статьи отводит просвещению в различных его аспектах: религиозном, научном и культурном: «Этот их «муравьиный труд» по разборке остающихся завалов и восстановлению необходимого порядка ценностей способен расчистить путь для преобразований. Но и, наоборот, успешное продвижение по пути реформ будет способствовать переоценке прошлого – и так, даст Бог, мы выйдем из замкнутого круга, в котором топтались целое десятилетие»¹.