Анализ отклонений фактических расходов от назначенных

     Органы  регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

     Управление  коммунальными системами реализуется административными, бюджетными и тарифными рычагами. Появился новый рычаг управления – согласование инвестиционных программ, и новая задача управления – мониторинг их реализации. Выполнение этих задач осложняется тем, что опыт муниципального энергетического планирования во многих городах и поселениях отсутствует. Многие из них не имеют даже обновленных генеральных и градостроительных планов. Кроме того, нет ясных индикаторов оценки как исходного состояния коммунальных систем, так и технологии мониторинга их изменения, отсутствуют муниципальные стандарты предоставления коммунальных услуг, на основании которых можно оценить деятельность операторов муниципальных систем.

     В управлении коммунальными структурами  очень важно иметь перспективную градостроительную программу развития территории. Для определения перспектив развития коммунального хозяйства важно определить динамику численности населения и его возрастной структуры, динамику и структуру доходов и расходов населения и бюджета города, динамику жилищного строительства и строительства прочих объектов. Перспективное значение каждого из этих параметров не может быть определено однозначно. В ряде городов есть генеральные планы развития, но они составлены без учета перспектив экономического и социального развития городов.

     Следует признать, что любой разработчик  программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры сегодня  сталкивается с отсутствием сколько-нибудь надежного видения среднесрочных перспектив экономического развития города, а значит, самостоятельно разработать такой прогноз. Специалистов по прогнозированию развития экономики городов у нас очень мало. Устоявшейся методологии также нет. Поэтому разработка такого прогноза является скорее искусством, чем реализацией набора рутинных расчетных процедур.

     Прогноз динамики численности населения  города является одним из ключевых параметров, определяющих перспективы  развития коммунальных систем. Анализ генеральных планов нескольких городов  показывает, что разработчики себя такими сложностями не затрудняют. Поэтому, как правило, генеральные планы предполагают сохранение как численности населения, так и его половозрастной структуры. На самом деле в большинстве российских муниципальных образований происходят следующие процессы: численность населения сокращается, численность детей дошкольного возраста растет, школьного возраста – снижается, доля пенсионеров растет. Рост доли пенсионеров заметно сказывается на динамике доходов населения. Кроме того, важным моментом является прогноз миграционных процессов. Если город является инвестиционно привлекательным, то население в него переселяется, в обратном случае – оно выезжает, а значит, высвобождаются квартиры, что влияет на спрос и цены как на первичном, так и на вторичном рынках жилищной недвижимости. «Экономика расширения» города очень сильно отличается от «экономики сжатия», требующей не развития, а консолидации избыточной инфраструктуры [14]. Ключевым элементом прогноза должна стать оценка динамики платежеспособности населения, доходов и расходов основных потребителей коммунальных услуг города, а также покупателей недвижимости. Только на такой основе можно реалистично оценить масштабы жилищного промышленного и прочего строительства, а значит, и изменения нагрузок на коммунальные системы, связанные с развитием города.

     Коммунальные  системы капиталоемкие и масштабные. Добиться существенных изменений параметров их функционирования за ограниченный интервал времени трудно. Логика реформы  ЖКХ и логика нового Жилищного  кодекса предполагает, что приобретение коммунальных услуг населением и строительство нового жилья будет в основном реализовываться за счет средств населения. Значит, прогноз способности населения, бюджета и других потребителей оплачивать коммунальные услуги и приобретать новое жилье становится ключевым параметром определения масштабов инвестиционной программы. Программа может быть реализована лишь настолько, насколько потребители способны дисциплинированно оплачивать расходы на коммунальные услуги за счет включения в тарифы инвестиционной составляющей.

     По  некоторым источникам, анализ платежеспособности населения показывает, что средняя  готовность и способность населения  платить за ЖКУ равна 7% от всех доходов  населения. Именно при этой зависимости  платежная дисциплина по коммунальным услугам при жестких мерах собираемости пересекает уровень платежной дисциплины 95%. Это жесткая и устойчивая пропорция в структуре потребительских расходов не только в России. Таким образом, показателями платежеспособности являются не тарифы, а доля расходов на коммунальные услуги в бюджете потребителя. Конечно, на ее значение влияют тарифы, но не только они. В США уже почти 50 лет эта доля колеблется с ограниченной амплитудой вокруг 7%. Примерно такая же доля имеет место и в Западной Европе. Поэтому предметом мониторинга должны быть не столько цены коммунальных услуг, сколько анализ степени близости средней и предельной долей расходов на их приобретение в доле к пороговым значениям – 7% от среднего дохода. Важным параметром прогноза являются расходы населения на приобретение жилищной недвижимости. Эта доля зависит от уровня сбережений населения и может анализироваться по методике расчета индекса доступности жилья на территории.

     Бюджет  города оплачивает часть расходов на ЖКУ за население – льготы, субсидии, возмещение разницы в тарифах, а также платит за коммунальные услуги бюджетных организаций. Кроме того, бюджет может оплачивать присоединение новых бюджетных объектов, а также частично финансировать развитие коммунальной инфраструктуры города. Очень важно в муниципальном образовании учесть связь расходов населения и бюджета. Выплата льгот и субсидий существенно зависит от структуры доходов населения и тарифов на коммунальные услуги. Более низким доходам населения соответствуют более высокие расходы бюджета на оплату коммунальных услуг для населения. Кроме того, нужно оценить платежную способность прочих потребителей коммунальных услуг. Основным ограничителем масштабов и плана реализации инвестиционной программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры является именно платежеспособный спрос всех потребителей. Какая бы схема реализации инвестиционной программы не использовалась, рано или поздно расходы по ней будут оплачиваться потребителями из тарифа или бюджетом города. Поэтому границы покупательной способности всех групп потребителей являются верхним ограничителем масштабов инвестиционной программы.

1.7 Совершенствование механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы

     Существующие  предприятия в силу недостатков  действующей структуры, а также в ряде случаев и с участием субъективных факторов находятся в неудовлетворительном финансовом положении. В ряде случаев за последний год наметилась положительная динамика финансовых показателей. Однако, размеры кредиторской задолженности практически у всех предприятий ЖКХ настолько велики, что даже при самых оптимистичных вариантах их дальнейшей работы нельзя ожидать сокращения задолженностей до приемлемого уровня. Работа таких предприятий, которые постоянно находятся под угрозой санкций и банкротства, которые обязаны в течении ближайших лет всю прибыль направлять на погашение долгов, не дает даже теоретической возможности преобразования ЖКХ для решения его проблем.

     В связи с этим, предлагается следующий  порядок действий:

• Провести финансовый и экономический анализ всех существующих муниципальных предприятий ЖКХ в целях определения возможностей и целесообразности их финансового оздоровления или банкротства, сокращения издержек и потерь при использовании данных основных средств.
• На основе результатов вышеуказанного анализа разработать соответствующие предложения по финансовому оздоровлению и повышению эффективности предприятий или по их управляемому банкротству.
• Организовать переговоры с кредиторами предприятий ЖКХ в целях обеспечения наилучших условий для проведения мероприятий согласно данной концепции, включая соглашения о реструктуризации задолженностей.
• Организовать проведение подготовительных мероприятий, включая подготовку арбитражных управляющих, создания СРО, которая специализируется на банкротствах муниципальных предприятий, предварительную работу с кредиторами и дебиторами и др.
• После вышеуказанной подготовительной работы организовать проведение банкротств предприятий, которые не подлежат финансовому оздоровлению, таким образом, чтобы решить задачи преобразования ЖКХ.
• На предприятиях, подлежащих финансовому оздоровлению, разработать и реализовать соответствующие планы, обеспечивающие в результате преобразование таких предприятий в ОАО или их подразделения, способные к финансовой устойчивости и нормальному развитию.
• В случаях подготовки предприятий к процедуре банкротства обеспечить своевременное создание на основе его персонала, доступных средств и обязательств по обеспечению услугами имеющихся потребителей новых предприятий в форме ОАО или их подразделений.
• Для предприятий ЖКХ необходимо устанавливать тарифы на их услуги, дифференцированные по поселениям и основным локальным сетям. Это обеспечит наибольшую инвестиционную привлекательность в первую очередь таких объектов, которые создают наибольшие экономические проблемы при формировании затрат на услуги.

1.8 Приоритеты и резервы финансового оздоровления предприятий ЖКХ

     Основные  проблемы бюджетного финансирования ЖКХ  связаны с отсутствием обоснований  объемов финансирования бюджетных  мандатов в сфере ЖКХ. Необходимо разрабатывать и своевременно корректировать такие обоснования с учетом следующих соображений:

• Частичное бюджетное финансирование текущих затрат на услуги ЖКХ предполагает, что население оплачивает эти услуги не полностью до приведения в порядок соответствующих домов.
• Должна обеспечиваться финансовая ответственность органов, отвечающих за исполнение бюджетов, за несвоевременное выполнение финансовых обязательств бюджетов перед предприятиями ЖКХ.
• Должно быть предусмотрено значительное бюджетное финансирование программ капитального ремонта и модернизации домов, когда бюджетные деньги идут в те домовладения, где имеется надлежащее управление и частичное финансирование из средств собственников и жильцов, включая кредиты под залог их прав и обязательств.

     Возможная структура финансирования этих расходов может быть различной в зависимости  от различных факторов. Наиболее вероятным  предполагается использование бюджетных  средств в гарантийных фондах в качестве обеспечения по кредитам на эти цели. Частично средства могут быть получены в формах безвозвратного бюджетного финансирования, оплаты части банковских процентов. Средства бюджетной поддержки могут предоставляться при условии частичного финансирования работ из средств собственников и жильцов, что может быть предметом конкурсов на бюджетную поддержку проектов реконструкции домов. Объекты такого ремонта и субъекты, производящие их, должны получить максимально возможные льготы по налогам и обязательным платежам

     Целесообразно доработать систему субсидий, с тем, чтобы компенсировать малообеспеченным гражданам затраты на ЖКУ, превышающие долю доходов, установленную дифференцированно для выделенных социальных групп, начиная с уровня 10% для малообеспеченных граждан. Для эффективной работы механизмов социальной защиты граждан при оплате ими услуг ЖКХ необходимо устранение бюрократических препятствий, прозрачное и своевременное движение соответствующих финансовых средств.

     Также необходимо обеспечить создание и развитие социального жилого фонда, предоставляемого по договору социального найма определенным категориям населения, включая малоимущих граждан, социальные группы, требующие специального обслуживания или опеки и др. Такой жилой фонд может формироваться путем реконструкции существующего жилья и строительства специально приспособленных зданий. В перспективе основная часть мер социальной поддержки не только граждан, нуждающихся в такой поддержке, но и льготы для государственных служащих в сфере ЖКХ, должны действовать через предоставление социального жилья.

     Для обеспечения эффективного влияния  платы жильцов на предлагаемые преобразования рассматриваются следующие предложения:

• Обеспечить единые или согласованные тарифы для населения на одинаковое количество и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
• Предусмотреть возможности для накопления средств оплаты работ по капитальному ремонту или для погашения соответствующих кредитов. Для этого в неприватизированном жилье может использоваться плата за найм, а в приватизированном жилье должны быть введены соответствующие платежи на специальные накопительные счета.
• Создать систему кредитования работ по капитальному ремонту и модернизации жилых домов, имея в виду погашение кредитов из средств оплаты текущей стоимости услуг ЖКХ в части затрат на ремонт, а также использование в качестве обеспечения как самих объектов ЖКХ, так и иных объектов и прав МО, а также залог части обязательств требования оплаты услуг потребителями,
• Создать систему накопления средств на такие работы из оплаты текущей стоимости услуг ЖКХ в части затрат на ремонт, включая гарантии сохранности вкладов, защиту их от инфляции и получение разумных процентов за использование банком этих накоплений,
• В случаях, когда выполнение ремонтно-восстановительных работ ведет к снижению эксплуатационных затрат, суммы снижения затрат должны быть направлены прежде всего на возмещение затрат на соответствующий ремонт, на возврат заемных средств.
• Содействовать созданию домкомов и закреплению в договорах с управляющими организациями их полномочий по контролю использования платежей населения, по участию в выработке решений, связанных со стоимостью, содержанием и качеством выполняемых работ.
• В ближайшие годы обеспечить возможности контроля за начислением и использованием средств платежей жильцов при заключении ими договоров управления с частными управляющими компаниями путем использования муниципальных предприятий, предоставляющих услуги по бухгалтерскому обслуживанию, начислению, оформлению и доставке потребителям квитанций (счетов) и др.
• Принять решения, обеспечивающие реальную ответственность лиц, не соблюдающих установленные договорами обязанности по оплате, использованию, содержанию жилья и мест общего пользования. Активизировать применение мер, включающих переселение в более дешевое жилье, в том числе в социальный жилой фонд, применение штрафов, арестов и реализации имущества неплательщиков судебными приставами, усиление общественного воздействия, разъяснений, предупреждений и других форм убеждения в необходимости соблюдать установленные правила.