Оценка состава и структуры доходов муниципальных бюджетов, вопросы их оптимизации

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать  нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.)

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти  могут централизованно  направлять финансовые ресурсы на решение  стратегических задач развития регионов и приоритетных отраслей.

В-шестых, финансовые органы муниципалитетов  могут через местные бюджеты  оказывать воздействие на образование  оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов.

Отмечая роль местных бюджетов в  социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что  кризисные явления в экономике  страны – инфляция, расстроенность финансовой системы – не позволяют местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно также отнести бюджетный дефицит.

Роль местных бюджетов в социальном и экономическом развитии регионов будет возрастать по мере стабилизации экономики страны и расширения полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.

Формирование и исполнение местных  бюджетов основывается на принципах  самостоятельности, государственной  финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских  и сельских поселений, входящих в  состав муниципального района (без  учета межбюджетных трансфертов  между этими бюджетами),  образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной  части  бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены  сметы доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

 

5 Предложения по повышению эффективности формирования и исполнения местных бюджетов

 

Местное самоуправление – один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан  и составной частью гражданского общества, а также уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.

В настоящие время обозначена работа по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

В настоящее время российское местное  самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2011 г. отмечается 18-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и введении в действие вышеназванного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

приближение власти к населению  за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных  образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

четкое разграничение предметов  ведения и полномочий между уровнями публичной власти: органами государственной  власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных  образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений;

разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в  соответствии с объемом расходных  полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Движение к финансовой самодостаточности  местного самоуправления является главным  направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение  в бюджетах муниципальных образований  с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

Ключевым аспектом муниципальной  реформы было изменение механизма  финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

В рамках концепции муниципальной  реформы этих целей предполагалось достичь путем решения следующих задач:

обеспечения реальной самостоятельности  местных бюджетов за счет закрепления  за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных  образований в привлечении заемных  средств;

обеспечения формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;

обеспечения механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;

ужесточения контроля за финансовой деятельностью высокодотационных  и неплатежеспособных муниципальных  образований.

Новая система организации местных  финансов была закреплена Федеральным  законом №131-ФЗ, изменениями в  Бюджетный и Налоговый кодексы  России. Серьезной коррекции подверглись  как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы  межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только земельный налог  и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные  налоги на рекламу; на наследование и  дарение, а также местные лицензионные сборы, были отменены. Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.

Реализация на практике решений  муниципальной реформы привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

Однако уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому – огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете. Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

Реформа местного самоуправления и  межбюджетных отношений в 2003-2007 гг. не привела к существенным  изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.

Учитывая изложенные выше проблемы и тенденции развития, можно выделить следующие основные векторы возможного совершенствования системы местного самоуправления, которые находят поддержку у экспертов:

Создание системы стимулов для  проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой  базы и повышению эффективности  расходов;

Обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия;

Учет местных приоритетов при  формировании финансовой политики.

В этих целях целесообразно осуществить  следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой  системы:

Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа муниципальных образований.  Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета – в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Выбор налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального стандарта), нуждается в тщательной проработке.

Следует совершенствовать систему  межбюджетного выравнивания. Необходимо и по окончании переходного периода сохранить за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня налогов и сроков.

Необходимо произвести инвентаризацию сохранившихся нефинансируемых  мандатов и предусмотреть на них средства.

Усилить роль местных налогов в  формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Практически  повсеместным сегодня является предложение  о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан. Возможно рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов).

Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает наличия  финансово несамодостаточных городских  округов, а также крупных и  с высокой плотностью населения  районов и поселений, в формуле выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта масштаба.

Представляется необходимым ослабить предусмотренные статьей 136 БК РФ ограничения  самостоятельности распоряжения бюджетом муниципальными образованиями, дотационными в течение последних 3 лет. Представляется неоправданно жестким при дотационности в 10% устанавливать лимит расходов на содержание органов местного самоуправления, при 30%  –  ограничивать принятие на себя дополнительных расходных полномочий, а при 70%  –  вводить элементы прямого управления местным бюджетом с регионального уровня.

Еще, считаю необходимым  на законодательном уровне закрепить  за органами местного самоуправления возможность устанавливать сборы  для «сезонных» жителей за вывоз  мусора (плату за негативное воздействие на окружающую среду). Эти средства должны быть направлены на очистку территории поселения от мусора.

 

Заключение

 

Нормативы отчислений регулирующих доходов  утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов. Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объема местных бюджетов. Рост местных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социальной инфраструктуры. В общем объеме местных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов. Рост городских поселений, увеличение числа городских жителей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в пять- семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

И в заключение следует остановиться на таком важном вопросе, как минимальные  местные бюджеты, или «бюджеты минимальной  обеспеченности». В их основе лежат  минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (в натуральном  и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку. Для их финансирования за местными бюджетами закрепляются самостоятельные (собственные) доходные источники. Если не хватает, то на местный уровень передаются (должны передаваться) достаточные дополнительные источники финансирования из бюджета субъекта РФ.