Центральные и региональные органы экономического управления: распределение ответственности и механизмы взаимодействия

Одной из важнейших проблем регулирования  национальной экономики является обеспечение  эффективного распоряжения бюджетным  потенциалом как государства  в целом, так и в регионе. Этапы  бюджетного процесса в цивилизованных государствах не имеют принципиальных расхождений. Однако технологические  приемы, сопровождающие эти этапы, разнообразны и различаются даже по регионам. Представляется принципиально важным определение и использование  таких способов и систем государственного финансового контроля, которые в  конкретных экономических условиях позволят эффективно распорядиться  бюджетным потенциалом государства.

В данном аспекте государством ведется  определенная политика, направленная на реформирование системы межбюджетных отношений. Однако корректировки для  перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам  национальной экономики к единым правилам ее распределения были незначительными  и непоследовательными. На практике имеет факт усиления субъективизма  в распределении финансовой помощи регионам, чему способствуют недостатки действующей методики распределения  трансфертов. Не уделяется должного внимания вопросу совершенствования  других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из республиканского бюджета. На сегодняшний день отсутствует  комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых программ.

Недостаточно обосновываются и  закрепляются полномочия по осуществлению  расходов на каждом уровне бюджетной  системы. Не учитываются институциональные  реформы как фактор сокращения бюджетных  расходов.

Остается актуальной проблема усиления заинтересованности региональных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных  бюджетных доходов. Не в полной мере разработана нормативная база для  обоснования потребностей в бюджетных  расходах. Все это, естественно, способствует увеличению дотациониости бюджетов территориальных субъектов. Данная ситуация не способствует также уменьшению объема встречных финансовых потоков.

Принятие законов в области  регулирования деятельности субъектов  регионального уровня без определения  источников финансирования является в  свою очередь одним из фактором усиления противоречий между республиканскими и региональными органами государственной  власти, а последних - с органами местного самоуправления.

Эффективное развитие бюджетной системы  современного Казахстана осложняется, на наш взгляд, отсутствием эффективного методологического и правового  ее обустройства. Необходимы объективная  управляемость каждым из этапов бюджетного процесса, оптимизация и упрощение  технологии бюджетной поддержки  территорий и финансирования различных  сфер деятельности государства. Для  этого требуется разработка целостной  концепции построения бюджетной  системы, соответствующей экономическим условиям, по прогнозным временным интервалам в 10-15 лет. Разработанная таким образом прогнозная система будет представлять четкое взаимодействие составляющих ее элементов.

Одной из специфических черт национальной бюджетной системы является то, что  вследствие значительного разрыва  между уровнями бюджетной обеспеченности регионов реально функционируют  две принципиально разные схемы  управления бюджетами регионов - доноров  и получателей. Данная ситуация усиливает  значимость решений в области  эффективного управления бюджетами  в регионах в увязке с мероприятиями  бюджетной реформы.

Одним из факторов, сказывающихся  на достоверности бюджетного планирования и эффективности всего бюджетного процесса, является отсутствие реалистичной прогнозной экономической базы на соответствующий  год, закладываемой в основу бюджетных  законопроектов.

В сложившейся к настоящему времени  системе государственного прогнозирования  главным звеном стали краткосрочные  прогнозы, На втором месте - среднесрочные  прогнозы, выполняемые в процессе подготовки правительственных программ, затем - долгосрочные прогнозы. Подобная расстановка приоритетов в определенной мере соответствует и возможностям прогнозирования, поскольку в условиях нестабильной переходной экономики  приемлемая точность прогнозов не обеспечивается и величина погрешностей резко возрастает по мере удлинения прогнозного периода.

Краткосрочный прогноз предназначается, прежде всего, для разработки республиканского бюджета на ближайший год, ибо  его доходы во многом зависят от состояния производства, а расходы - от состояния бюджетной сферы  региона. Целью среднесрочного и долгосрочного прогнозов является прогнозирование структурных сдвигов в хозяйстве регионов и связанных с этим качественных изменений социально-экономической ситуации на макроэкономическом уровнях.

В сложившейся практике государственного прогнозирования территориальный  разрез макроэкономических показателей  базируется на использовании данных о действующей территориальной  структуре производства и экспертных оценках ее изменения в прогнозируемом периоде, а также на предложениях субъектов РК, в определенной мере учитывающих возможности и интересы территорий.

Наиболее сложны проблемы согласования интересов в финансово-бюджетной  политике. Теоретически и центральные  органы власти управления, и региональные субъекты решают общие задачи финансового  обеспечения экономического и социального  развития Казахстана а интересах всех его граждан.

Однако, как уже отмечалось, прослеживаются различия интересов как по кругу конкретных задач, так и по средствам их решения. Субъекты региональных органов власти пытаются решать преимущественно вопросы социального характера, центральные органы власти в первую очередь решают проблемы экономического развития государства.

Финансовых ресурсов на решение  всех задач, естественно, не хватает, причем особенно остро дефицит сказывается  в кризисный период, период трансформационных  процессов. Для более менее точного прогноза финансового аспекта развития Казахстана необходимо решить несколько важных задач. Во-первых, какую часть финансовых ресурсов можно выделить на решение общегосударственных задач в области обороны, экологической безопасности к примеру, и т.д. Во-вторых, какие нужны налоговые и другие меры государственного воздействия, направленные на активизацию деловой активности и увеличение доходов бюджета и специализированных внебюджетных фондов. В-третьих, какая часть доходов может быть оставлена в распоряжении регионов для решения социальных проблем, поддержки предпринимательства и т.д. В-четвертых, какую часть доходов государство в состоянии выделить для поддержки слаборазвитых субъектов национальной экономики и территорий, подверженных экономическим, экологическим кризисам.

Прогнозирование социального развития, прежде всего, связано с решением повышения уровня жизни населения, обеспечения рациональной занятости, развития социально-культурного комплекса, поддержки низкодоходных и слабозащищенных слоев населения, улучшения экологии населенных мест. Все эти проблемы должны решаться главным образом на региональном уровне. Однако существенное влияние на ход их решения оказывают центральные органы власти - не только посредством реализации государственных целевых программ социального характера, но и в результате проведения определенной отраслевой и инвестиционной политик, выделения трансфертов и субсидий регионам.

Таким образом, основным инструментом исследования развития страны является прогноз территориального аспекта  экономического и социального развития.

Специалистам в области государственного регулирования территориальных  структур очень важно владеть  методологией прогнозирования развития регионов. В процессе планирования и прогнозирования должны рассматриваться как экономические, так и социальные аспекты развития региональных структур. Целесообразным является анализ ситуации в области соответствия прогнозов степени реализации государственных программ. В процессе проведения анализа деятельности территориальных структур в ретроспективном измерении необходимо также учитывать оценку текущего уровня жизни населения и его занятости, миграционных процессов, экологической ситуации.

Классически в территориальном  прогнозировании различают следующие  аспекты: I) воспроизводственный; 2) финансовый; 3) социальный.

Благодаря основным принципам прогнозирования, таким как системность, согласованность, вероятностный характер, практическая направленность, вариантность, данный тип анализа является эффективным инструментом научного обоснования региональной политики.

Так, принцип вариантности основывается на формировании и расчете различных  гипотетических сценариев развития исходя из сложившейся социально-экономической  ситуации и перспективных целей  развития. Одним из эффективных методов  научного вариантного прогнозирования  является математическое моделирование  экономических систем.

При разработке математических моделей  экономических систем в прогнозировании  процесс исследования разбивают  на несколько этапов: I) постановка задачи моделирования и прогнозирования; 2) разработка общей спецификации модели с выделением управляющих и выходных переменных; 3) выбор класса моделей, определяющих возможные формы связи  между переменными; 4) идентификация  параметров; 5) проверка решений на математическую и содержательную непротиворечивость; 6) формирование критериев, отражающих правила выбора решения проблемы из множества альтернативных вариантов; 7) создание информационной базы (1).

Каждый из перечисленных этапов представляет собой сложный объем  работы аналитического и вычислительного  характера. В базе исследования находятся  огромный информационный массив. Анализ и расчеты проводятся до тех пор, пока не сформируется модель, адекватная характеру исследуемых процессов.

Многоинтреграционный процесс исследования обуславливает использование в первую очередь элементов динамического моделирования социально-экономического развития регионов, предполагающего автоматизацию процесса на базе современных информационных технологий.

Все вычисления и результаты должны иметь достоверный характер. В  частности, важной проблемой является достоверность бюджетного проектирования- Как выше отмечалось, речь идет о реализации принципа прогнозирования, касающегося вариантности, сценарности процессов. Сценарные условия развития экономики страны в целом на соответствующий период носят вспомогательный характер и по времени формирования существенно отстают от сроков, необходимых для бюджетного прогнозирования. На уровне отдельных субъектов РК практически отсутствуют разработки или рекомендации по объемам, формам таких прогнозов.

Опаздывая по срокам, не совпадая по структуре  с бюджетной классификацией РК, нынешние прогнозные социально-экономические  разработки практически не влияют на формирование бюджетных показателей. Использование макроэкономических показателей при проектировании бюджетов доводит вероятность ошибок и просчетов до больших размеров.

Целесообразно в данной области  прогнозирования провести разработку и практическое внедрение бюджетного прогнозирования специальных отраслевых форм. Данная унифицированная форма  должна соответствовать соответствующей  структуре статей бюджетной классификации РК.

В отраслях социальной сферы целесообразно  внедрение нормативов бюджетных  расходов. Данная мера является одним  их элементов эффективного управления бюджетными ресурсами. Важным условием достижения рационального распределения  бюджетных ресурсов по различным  статьям является в первую очередь  формирование оптимального портфеля бюджетных  потоков. Последний в свою очередь предполагает оптимальное использование временно свободных бюджетных ресурсов, минимизацию нецелевого расходования бюджетных средств, правовая регламентация бюджетного процесса и др.

Предлагаемые меры необходимы в  силу существования эффекта асимметрии регионального развития. В исследованиях  многих экономистов в последнее  время существует тенденция использовать определения "слаборазвитый", "депрессивный" как синонимы. На наш взгляд, между  этими понятиями есть определенные различия. Так, "слаборазвитый" характеризует  уровень развития вообще, отражая  достаточно стабильную сложившуюся  ситуацию (бедность, высокую безработицу), в то время как понятие "депрессивный" характеризует относительно недавнюю тенденцию в развитии региона  при структурной перестройке  экономики. Депрессивность - это проявление структурного кризиса в региональном измерении: депрессивными являются регионы, которые неплохо функционировали или даже процветали в прежних экономических условиях, однако в существующих условиях они благополучно развиваться не могут по причине каких-либо структурных проблем (неразвитости сферы услуг, преобладания добывающих или перерабатывающих отраслей промышленности при падении спроса на продукцию или нерентабельности ее производства, распада хозяйственных связей в результате суверенизации бывших республик СССР).

Приведенные выше определения неблагополучных  регионов должны учитываться при  проведении региональной политики и  регионального мониторинга. Самая  важная особенность заключается  в том, что при мониторинге  развития депрессивных регионов важно  учитывать динамику показателей. Наиболее важными в данном случае являются, помимо традиционных показателей (уровень  жизни, безработица и их динамика) также структурные показатели (структура  экономической активности, промышленного  производства, занятости) и их динамика. Анализ динамики структурных показателей  экономики должен находиться в центре исследования причин кризиса и его  проявлений в случае депрессивных регионов (2).