Межмуниципальное и международное сотрудничество

22

ВВЕДЕНИЕ

          Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе является муниципальное образование. Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход - это методология научного анализа объекта в соотношении «система-среда», позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами его окружения. Базовыми категориями системного подхода являются: - система - множество взаимосвязанных элементов, которые образуют определенную целостность, содержащую особое качество, отсутствующее у каждого из них.

            По своим системным качествам муниципальные образования можно классифицировать по различным основаниям: численности населения, нормативно-правовому статусу, характеру застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.  По нормативно-правовому статусу, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на поселения, муниципальные районы и городские округа. Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве), а степень урбанизации - на сельские и городские. Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция.

1 МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СООТРУДНИЧЕСТВО

            1.1 Понятие межмуниципального сотрудничества

            Межмуниципальное сотрудничество подразумевает способы взаимодействия муниципальных образований в целях повышения эффективности решения вопросов местного значения. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвятил межмуниципальному сотрудничеству не только отдельную статью в «Общих положениях», но и специальную гл. 9, в которой достаточно четко обозначил формы, способы и направления межмуниципального сотрудничества.

           По смыслу Закона межмуниципальное сотрудничество охватывает общественные отношения, связанные с категорией «местное самоуправление» и возникающие между различными муниципальными образованиями и органами местного самоуправления. Однако, в принципе, нельзя исключать возможности объединений муниципальных образований - в рамках их сотрудничества - направлять свои представления, рекомендации и предложения в органы государственной власти по соответствующим вопросам в целях повышения эффективности совместной деятельности в сфере местного самоуправления.

             В целом межмуниципальное сотрудничество направлено на то, чтобы муниципальные образования на базе своей самостоятельности на межмуниципальном уровне решали собственные - и общие для них - проблемы, используя различные организационные формы межмуниципальных объединений, предусмотренные законодательством и муниципальными правовыми актами.

При этом Федеральный закон 2003 г. содержит запрет для всех видов межмуниципальных объединений вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их самостоятельность.

           Что касается содержания работы союзов, ассоциаций и других объединений муниципальных образований, их органов и должностных лиц, то ее можно классифицировать как по территориальному уровню создания, так и по основным направлениям реализации местного самоуправления, по группам проблем, присущих всем муниципальным образованиям, или, наоборот, по вопросам, которые в большей мере выражены для того или иного региона.

           В принципе, хотя практика межмуниципального сотрудничества еще складывается, уже просматривается ряд направлений, которым межмуниципальные объединения уделяют повышенное внимание. Прежде всего, это насущные межтерриториальные хозяйственно-экономические проекты, которые сложно, а то и невозможно решить отдельному муниципальному образованию. Это могут быть строительство общих транспортных путей, газификация и электрификация населенных пунктов, охрана окружающей среды и т.д. В нынешних условиях актуальна проблема подготовки квалифицированных кадров для органов местного самоуправления. Для ее решения на союзы муниципальных образований могут быть возложены задачи подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления посредством организации методических семинаров, краткосрочных и долгосрочных курсов в специализированных центрах. С этой же целью возможно заключение договоров с учебными заведениями о целевой подготовке специалистов для органов местного самоуправления.

            На современном этапе развития местного самоуправления для всех без исключения муниципальных образований очевидна проблема их юридического обеспечения. Законодатель предполагает существование муниципального уровня правотворчества. Однако создать юридическую службу, а порой даже иметь одного юриста в аппарате муниципальных органов - проблема.

             В целях представления и защиты интересов местного самоуправления ассоциации и союзы муниципальных образований могут вступать в отношения с органами государственной власти с тем, чтобы совершенствовать законодательство, консолидировать усилия представительных органов местного самоуправления при реализации права законодательной инициативы в органах власти субъектов РФ, а также реализовывать интересы местного самоуправления на федеральном уровне.

Объединения муниципальных образований помимо универсальных задач могут решать и специфические для определенных видов муниципальных образований или регионов задачи. Так, союзы муниципальных районов в рамках межмуниципальной кооперации вправе сосредоточить усилия на решении вопросов транспортного обслуживания населения, строительства дорог, предоставления услуг связи и пр. В районах с крайне неблагополучной экологической ситуацией решение проблем охраны может быть в центре внимания межмуниципального сотрудничества природной окружающей среды. Предметом повышенного внимания союзов и ассоциаций местного самоуправления в ряде районов страны являются интересы коренных малочисленных народов на территориях их компактного проживания.

           1.2 Цели и задачи межмуниципального сотрудничества

          Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях:

          - повышения эффективности решения вопросов местного значения;

          - обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;

         - содействия развитию местного самоуправления;

         - объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;

         - организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам местного значения;

          -   выражения и защиты общих интересов муниципальных образований;

         - формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения и в иных целях.

          Для достижения целей в межмуниципальном сотрудничестве определяются следующие задачи органов местного самоуправления:

          - участие в деятельности ассоциации «Совет муниципальных образований»;

          - участие в образовании и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований и иных объединений муниципальных образований;

          - учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций;

          - заключение иных договоров и соглашений.

         Межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в форме, советов, союзов на основании договоров, соглашений. Межмуниципальные объединения в форме хозяйственных обществ (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, соучредительство в межмуниципальном печатном органе) и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

          1.3 Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества             

           Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в сфере управления осуществляется неоднозначно. С одной стороны, муниципальные образования с учетом своей территориальной и организационной основы вправе на основе заключаемых соглашений вступать в объединение и консолидировать имеющиеся ресурсы для совместного решения вопросов местного значения; с другой — установлен запрет на передачу таким объединениям полномочий по решению вопросов местного значения.

          Сохраняющаяся правовая неопределенность не позволяет сформировать механизм реализации права муниципальных образований на совместное решение общих задач, предусмотренный Европейской хартией местного самоуправления. Результаты анализа позволили выявить следующие особенности организации межмуниципального сотрудниче­ства в сфере управления.

           Во-первых, право органов местного самоуправления на создание ассоциаций для защиты и достижения общих интересов свидетельствует о наличии в право­вом статусе последних признаков субъекта публично- властных отношений.

           Во-вторых, одной из главных целей создания ассоциаций является совместное решение общих задач, что по смыслу рассматриваемого международного до­кумента предполагает совместное исполнение муниципальными образованиями властных полномочий.

          В-третьих, в качестве одного из главных условий успешного функционирования местного самоуправления является придание системам финансирования муници­пальных образований свойств разнообразия и гибкости для реального изменения издержек, возникающих при реализации местными органами своих полномочий.

           Реализация данного предложения предполагает сотрудничество в сфере управления местными финансами, но в практической деятельности муниципальных органов власти право бюджетного софинансирования вопросов местного значения не используется ввиду отсутствия в действующем законодательстве соответ­ствующего механизма.

Компиляция исследованных положений ЕХМС подтверждает актуальность вопроса о формировании в России механизма реализации права местных органов власти на совместное решение задач, входящих в круг общих интересов.

             Актуальность предоставления муниципалитетам права сотрудничать в сфере управления подтверждается практической целесообразностью данной формы сотрудничества и устранением ряда негативных явле­ний, возникающих в процессе реализации закона.

           Объединение местными органами власти финансово-экономических ресурсов для возведения на условиях софинансирования физкультурно-оз­доровительных комплексов, объектов социального об­служивания населения и обеспечения их эксплуатации позволит решать часть вопросов местного значения без привлечения органов государственной власти субъектов РФ в процессы повседневной деятельности. Совместное строительство автомобильных дорог местного значения, мостов и иных объектов транспортной инфраструктуры обеспечит стабильное транспортное сообщение между муниципалитетами и послужит дополнительным стимулом для их дальнейшего экономического развития.

         По мнению отдельных экспертов при отлаженном механизме совместной подготовки муниципалитетами документов территориального планирования, градостроительных планов может быть снят ряд искусственных ограничений для развития и привлечения инвести­ций в муниципальные образования, которые разделены только административно, а географически и исторически представляют собой единую территорию.

          Далее, возросшее число муниципальных образований обусловило рост бюджетных расходов на содержание аппарата управления.  В большинстве муниципальных образований будущие текущие расходы на аппараты местных Дум и глав поселков вкупе с их зарплатой будут составлять до 80% бюджета районов. Пока расходы на чиновную зарплату «сжирают» до 35% местных доходов.

Возможность формирования общих управленческих структур позволит слабым в экономическом плане муниципальным образованиям экономить на содержании аппарата управления. Региональный менеджер проекта реформирования местного самоуправления Э. Маркварт отмечает, что в Германии пятая часть всех муниципалитетов вообще не имеет своих администраций, а их проблему между тем успешно решает межмуниципальная власть.

         Постоянное увеличение перечня вопросов местного значения в условиях бюджетного дефицита муниципальных бюджетов обусловливает необходимость дальнейшей интеграции местных сообществ. За период с октября 2003 г. по февраль 2010 г. для поселений и муниципальных районов перечень вопросов местного значения увеличился на десять пунктов, городского округа — на одиннадцать. При этом порядка 95 процентов местных бюджетов уже сейчас являются дотационными. Предоставление муниципальным образованиям права создавать общую структуру управления и софинансировать важные социальные межмуниципальные проекты для решения вопросов местного значения позволит сократить расходы на содержание аппарата и одновременно повысит способность местных органов власти самостоятельно решать значительную часть публичных дел.