Правительство РФ в системе государственных органов

1.3. Правовая база исполнительной  власти

Реализация конституционных  полномочий Правительства РФ объективно требует издания большого числа  правовых актов в целях решения  задач, предопределяемых в ст. 114 Конституции, включая управление федеральной  собственностью, разработку, координацию  и выполнение программ экономических  и других реформ, обеспечения прав и свобод граждан. Правотворческая  деятельность Правительства осуществляется на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных  указов Президента РФ. Федеральное  Правительство не вправе подменять  парламент и главу государства, его акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным  указам Президента. Это правило не может рассматриваться как ограничение  статуса Правительства и является следствием воплощения принципа разделения властей и разграничения полномочий между органами государственной  власти.

Конституция установила правовые формы актов Правительства в  виде постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как  правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам, а распоряжения - как индивидуальные правовые акты по оперативным и текущим  вопросам. Правительство принимает  также обращения, заявления и  иные акты, не имеющие правового  характера.

Порядок принятия актов Правительства  устанавливается Правительством в  соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента. В целях обеспечения согласованной  деятельности Президента и Правительства, в том числе и в сфере  нормативного урегулирования вопросов исполнительной власти, установлено, что  законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу и затрагивающие  полномочия Президента, направляются в порядке, установленном Президентом, в Администрацию Президента на согласование. Направляются на согласование также  проекты решений Правительства, принимаемые в пределах его компетенции  по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Президента, принятие которых  предусмотрено актами Президента или  которые были рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством  Президента. 

Регламентом Правительства, утверждённым постановлением Правительства  РФ на основе ФКЗ "О Правительстве  Российской Федерации" определен  общий порядок подготовки, внесения, принятия с последующим опубликованием актов Правительства. При этом устанавливается, что проекты актов нормативного характера разрабатываются, как  правило, с участием Министерства юстиции  РФ, а проекты, требующие в перспективе  расходов за счет средств федерального бюджета, - Министерства финансов РФ. Предусматривается  проведение необходимой экспертизы по законопроектам с целью обоснования  их принятия и определения прогнозов  социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемых решений. Урегулирование в Законе основных правил подготовки решений Правительства  и конкретизация этих правил в  актах Правительства направлены также на обеспечение непротиворечивости правовых актов в единой системе  исполнительной власти, сбалансированности положений федеральных актов  и актов субъектов Федерации. Так, Правительство обязано направлять в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной  власти субъектов Федерации проекты  своих решений по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. 

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, а также вносить предложения  Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным  конституционным законам, федеральным  законам, международным договорам  Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и  гражданина.

Акты высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации  не должны противоречить принятым по предметам ведения Российской Федерации  и предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  постановлениям Правительства РФ.

В соответствии с Конституцией и федеральным конституционном  законом "О Правительстве Российской Федерации" (ч. 9 ст. 23) акты Правительства  могут быть обжалованы в суд. Вопросы  конституционности нормативных  решений Правительства разрешаются  Конституционным Судом. При этом акты и их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "а" ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции). Суд, установив несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Акты Правительства подписываются  его Председателем, вступают в силу и публикуются в порядке, установленном  на основе требований Конституции (ч. 3 ст. 15) и федерального законодательства. Так, федеральным конституционным  законом "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрено, что постановления  Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную  тайну, или сведения конфиденциального  характера, подлежат официальному опубликованию  не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся  до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления Правительства, затрагивающие  права, свободы и обязанности  человека и гражданина, вступают в  силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления  Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями  не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Распоряжения Правительства  вступают в силу со дня их подписания.

Предусмотрено, что официальным  опубликованием актов Правительства  считается публикация их текстов  в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными являются также тексты актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим  центром правовой информации "Система".

Обеспечение исполнения постановлений  и распоряжений Правительства Закон "О Правительстве Российской Федерации" возложил на Правительство в целом, а также персонально на его  заместителей и федеральных министров (ст. 25 и 26); эти вопросы систематически рассматриваются на заседаниях Правительства.

Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к  исполнению всей системой исполнительных органов государственной власти, а также иными государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности). Эта обязательность актов Правительства  проистекает из принципов, лежащих  в основе деятельности России как  демократического федеративного правового  государства.

Требование обязательности актов федерального Правительства, как и принцип обязательности для исполнения на территории Российской Федерации указов Президента, объективно следует из положений, на которых  основано федеративное устройство России, - о государственной и территориальной  целостности Российской Федерации, единстве системы государственной  власти, разграничении предметов  ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами и др. Конституция возлагает на Президента и Правительство обязанность  обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78).

Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных  законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров  Российской Федерации, осуществляет систематический  контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также обеспечивает исполнение собственных постановлений и  распоряжений, принимает меры по устранению нарушений законодательства. На обязательность исполнения актов Правительства  направлены правила их опубликования  и вступления в силу на территории России. Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства (Президиума Правительства), а также поручений  Председателя Правительства и его  заместителей организуется руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, которым адресованы поручения. В поручениях, как правило, устанавливается конкретный срок (календарная дата) их исполнения, а если срок исполнения поручения превышает 1 месяц, то и сроки представления докладов о ходе его исполнения.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации  контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства  РФ, который действует в соответствии с Положением об Аппарате Правительства  Российской Федерации, утверждённый постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604. 

Полномочие Президента РФ по отмене актов Правительства в  случае их противоречия Конституции, федеральным  законам и указам Президента проистекает  из статуса Президента как главы  Российского государства, гаранта  Конституции, прав и свобод человека и гражданина. По запросам Президента и других, указанных в Конституции  должностных лиц и государственных  органов, вопросы конституционности  нормативных актов Правительства  разрешаются Конституционным Судом. При этом акты или их отдельные  положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "а" ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции).

В соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Президент РФ может  использовать согласительные процедуры  для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения  Президент может передать разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда, разрешающего споры о компетенции  на основе ч. 3 ст. 125 Конституции, либо судов  общей юрисдикции и арбитражных  судов в соответствии с их полномочиями.

2. Общая характеристика  конституционно-правового статуса  высшего органа исполнительной  власти.

2.1. Состав и порядок  формирования Правительства России.

Правительство РФ состоит  из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства  РФ и федеральных министров.

В силу Конституции весь состав Правительства утверждается Президентом РФ в соответствии с  предлагаемой структурой федеральных  органов исполнительной власти.

Структура федеральных органов  исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления  кандидатур на соответствующие должности  в Правительстве; структура федеральных  органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства  по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции  и конкретизированными в Федеральном  конституционном законе "О Правительстве  Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также  другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с  Правительством структуру федеральных  органов исполнительной власти.

Структура федеральных органов  исполнительной власти предлагается Председателем  Правительства не позднее недельного срока после его назначения и  утверждается указом Президента; изменения  и дополнения в структуру федеральных  органов исполнительной власти в  целях ее реорганизации также  могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных  федеральным законом о бюджете  на текущий год.

Создаваемые государственные  органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической  реформ на основе Конституции, осуществлению  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории Российской Федерации. Ряду федеральных органов  исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе  и структуре федеральных органов  исполнительной власти»  на основе Закона "О Правительстве Российской Федерации" придан особый статус: руководство их деятельностью в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами осуществляет Президент РФ.

Формирование персонального  состава Правительства РФ зависит  от структуры федеральных органов  исполнительной власти и предопределено ч. 2 ст. 110 Конституции. Конституция  не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства  предложений по его персональному  составу, в отличие от определенного  ею недельного срока для предложений  по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено с конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Естественно, формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя.

Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы и его права  предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена  Правительства и делают его должностным  лицом, пользующимся непререкаемым  авторитетом по отношению к любому члену Правительства.