Современные взгляды (концепции) на сущность государственно-административного управления. Смена парадигм

     Тема 3. Современные взгляды (концепции) на сущность государственно-административного  управления. Смена  парадигм

     План:

     1) Концепция «нового государственного  управления»

     2) Концепция «координируемого капитализма»

     3) Концепция демократического государственного управления 

     В настоящее время государственное  управление не получило в России статус самостоятельного научного направления  и развивается как практика государственно-управляющего воздействия на общественные процессы, отношения, деятельность людей. Трудности становления науки государственного управления можно объяснять многими причинами. Одна из них в том, что трудно вычленить объект, предмет изучения, ибо сфера государственного управления отличается уникальной всеохватностью, всеобъемлющим влиянием на все проявления общественной жизни.

     Наука государственного управления формируется как одна из общественных наук, изучающая формирование государственной политики:

• процессы и закономерности ее реализации;
• субъектов публичной власти и государственной администрации, их организацию и функциональную деятельность;
• отношения в системе власти и взаимодействие субъектов управления по вертикали и горизонтали

     связей, а также взаимодействие с общественной средой, институтами гражданского общества.

     Наука государственного управления не является чисто академическим знанием, схоластической дисциплиной, а имеет конкретную прагматическую задачу – вырабатывать аргументированные рекомендации для управления изменениями в системе публичной власти и государственной службы с тем, чтобы обеспечить целостность и эффективность государственного управляющего воздействия на общество, социальные процессы и отношения, внутреннюю слаженность в работе органов власти, администрации.

     Наука государственного управления логично  делится на вполне самостоятельные отрасли государственно-управленческого знания, имеющие свой предмет и задачи исследования:

     – государственное строительство, то есть институциализация власти и общества;

     – государственно-политическое управление;

     – государственно-административное управление;

     – государственно-правовое регулирование общественных отношений;

     – муниципальное управление и местное самоуправление.

     Развитие  каждой отрасли, как и в целом  системы знаний государственного управления, требует: а) уточнения базовых и ключевых понятий, т.е. выработку адекватного языка описания изучаемых проблем в государственном управлении; б) установления взаимосвязей, выделения общих и особенных черт системообразующих элементов в государственном управлении и в) выявления закономерностей развития, эффективного функционирования системы государственного управления.

     Исследователям  и практическим работникам сферы  государственного управления еще предстоит  обосновать теоретический образ  государственного (и муниципального) управления, адекватный реалиям XXI века, тем более что в мире не существует такой универсальной концепции, которую можно было бы признать удовлетворительной и признать в качестве основы формирующейся в новой России новой системы государственного управления.

     Какие же в новейшей истории появились новые концепции для объяснения и модернизации практики государственного управления, взаимодействия государства и общества и решении публичных дел? 

Концепция «нового государственного управления» 

     С 80-х гг. XX в. заметной стала общемировая тенденция уменьшения роли национального государства путем передачи его функций либо на надгосударственный , общеевропейский уровень, либо – на более низкий, начиная с агентств, независимых от правительства и завершая уровнем муниципалитетов. Сформировалась новая концепция вытеснения, буквально вымывания государства (hollowingout). Концепция минимального государства, по сути дела, возрождала идеи либерализма (Дж. Локк, Т. Гоббс, Ш.-Л. Монтескье, др.) XVII века. В основе данного мировоззрения, как известно, было признание приоритета свободы человека от государственного вмешательства, неприкосновенности частной собственности, невмешательства власти в частную жизнь, сокращения роли государства до функций пожарника, ночного сторожа. Неолиберализм – ультралиберальные воззрения идеологов «малого государства» находил воплощение в государственной политике США при Президенте Р. Рейгане («рейгономику» характеризовали как безграничный либерализм), в Англии при премьер-министре М. Тэтчер, в скандинавских странах, Австралии, частично в Германии на уровне земель (местных правительств), других стран. В 90-е годы неолиберализм был взят на вооружение в России пришедшей к власти политической силой (Е. Гайдар, А. Чубайс и др.).

     Новая либеральная модель общественного  переустройства в сфере государственного управления декларировала три постулата: открытость экономики (и в целом – «открытое общество»), приватизацию собственности, предоставление максимума свободы рыночным механизмам. Особая роль отводилась, так называемой, «невидимой руке рынка», ее способности «все расставить на свои места». В обширной современной литературе появились новые концептуализированные категории: managerialism, new public management (переводимый на русский язык как новый государственный, публичный менеджмент, т.е. новый тип государственного управления).

     Появление и распространение идей нового публичного менеджмента и связанные с этим административные реформы, проводившиеся во многих странах трех континентов, нельзя оценивать как спонтанные явления, нужно понять ряд серьезных причин.

• Так, в докладе лорда Фултона 1968 г.¹ (его можно считать точкой отсчета развития нового публичного менеджмента) подчеркивалось, что постоянные атаки на публичный сектор вызваны низким качеством услуг, неэффективностью государственного аппарата, бесцельной тратой огромных финансовых средств на плохо подготовленный, но обладающий при этом многочисленными привилегиями персонал гражданской службы. Через десять лет, в 1978 г. идея повышения эффективности государственного управления нашла воплощение в США в Законе о реформе государственной службы. Закон 1978 г. предоставил менеджерам (руководителям) более широкие права по организации предоставления публичных услуг населению и возложил на них большую ответственность за полученные результаты. Итак, давление со стороны общества, осознающего неэффективность существующей системы управления и взаимодействия государства и населения, стало во многих странах серьезной причиной, побудившей государственную власть приняться за реформу государственной службы (Великобритания, США, Канада, Германия, другие экономически благополучные государства).
• В отдельный кластер можно выделить финансово-экономические причины. Внешний долг, дефицит бюджета, инфляция, экономический кризис и т.д. стали импульсом для изменения государственного управления экономикой и финансами (Бразилия, Венгрия, Канада, Китай, Польша, США, Новая Зеландия, Южная Корея, др.). Требования ограничить роль государства и государственной администрации в экономическом секторе привели к масштабной приватизации, распространявшейся на жилищное строительство, образование, транспорт, другие важнейшие сферы общественной жизни. Уменьшение роли государственного регулирования финансов, экономики и усиление роли рыночных механизмов обусловило усиление влияния «эконократов» в системе государственного управления. При этом не только увеличилось количество профессиональных экономистов в администрации, их идеи и влияние проникли одновременно в систему подготовки государственных служащих. Последних стали именовать менеджерами, перед ними ставились задачи внедрения идеологии и технологии сферы бизнеса в публичное государственное и муниципальное управление.

     Все большее присутствие экономистов  в государственных бюрократиях  привело к усилению роли экономических  теорий в распространении идей публичного менеджмента. Теоретической основой политики публичного менеджмента стали «теория общественного выбора» и теория «главных действующих лиц и агентов». Первая подчеркивала стремление к уменьшению роли государственного регулирования в сфере общественного (публичного) сектора экономики, вторая стала основой установления в публичном секторе отношений, подобных отношениям владельцев (держателей капитала) в частном секторе с менеджерами, исполняющими их волю и полностью подотчетными им. В качестве основных «китов» менеджериализма, другими словами – базовых параметров новой модели государственного управления, стали так называемые три «Э»: экономия (национальных ресурсов), экономичность (в их использовании), эффективность как соотношение результатов к затратам (английские термины: economy, efficiency, effectiveness).

     Наиболее  полно «философия» new public management, ее базовые принципы были сформулированы в книге американских исследователей Д. Осборна и Т. Геблера².

     Что же все-таки произошло в формате новой парадигмы³ государственного управления?

     1. Власть стала трактоваться не  как право и возможность, органы  и должностные лица, правомочные  оказывать публично-управляющее  воздействие на общественные  процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство – как рынок предоставления услуг; действия правительства как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин как клиент.

     2. Были лишены привилегий государственные  служащие.

     3. Сократились масштабы государственного аппарата.

     4. Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления на «жестких управленцев» – менеджеров, беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, независящих от политиков.

     5. В процессе всесторонней реорганизации  созданы новые органы исполнительной  власти – публичные службы, независимые  от министров.

     Все это по мнению инициаторов новой  модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. Оправдала ли себя эта модель? На Западе никто больше не говорит о таком «наилучшем пути».

     1. Критикуется риторика и понятийный аппарат, особенно когда речь идет о потребителях и клиентах.

     Нужно понимать, что в современных обществах  дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной  присутствует гражданин политического сообщества – государства (или его местной общины), в другой – потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса. Граждане равноправны, их права не зависят от финансового состояния каждого. Другое дело – гражданин как элемент экономической системы. Здесь его возможности и получаемые услуги зависят от его финансового состояния.

     Термины «потребитель» и «услуги», широко используемые в рыночной экономике (государственном менеджменте) нельзя столь же широко использовать в государственном  управлении, ибо трудно определить как услугу полицейский арест  нарушителя порядка, призыв в армию, надзорно-контрольные отношения налоговой инспекции и т.д. – в сущности, все эти акты суверенной власти государства и его связь при этом с механизмом обслуживания, предоставления услуг, если и имеет место быть, то лишь во вторичном значении.

     2. Причина отказа от концепции  государственного менеджеризма  и в том, что принципы рынка  и конкуренции далеко не всегда  соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров  (услуг) в государственном секторе.

     Свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные услуги (жилья, медицины, образования). Экономические рыночные механизмы управления должны совмещаться с государственным перераспределением общественных доходов и услуг, оказанием государственной поддержки малоимущим, инвалидам, мало- и старовозрастным социальным группам, чтобы смягчить социальную дифференциацию граждан, социальную напряженность, выровнять «стартовые» возможности развития людей. Экономическая политика государства может означать регулирование, а также сверх-, дерегулирование. Решающий фактор в том, чтобы политика регулирования была способна поддерживать функционирование рынка. И этот тезис выводом имеет следующее: политико-административная система не должна растворяться в экономической системе, государственное управление – в государственном менеджменте.

     3. Существенной неудачей «нового  государственного управления» является  организация государственной службы  не как единой системы государственного  аппарата, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп. Но такая модель сегментации государственной службы не согласуется с практикой рационализации производства, принципами согласованности, координации и интеграции экономики. В Англии, к примеру, рассогласованность служб и функций государственного управления уже вызывают проблемы интеграции экономики (на уровне отраслей и территорий).