Современные взгляды (концепции) на сущность государственно-административного управления. Смена парадигм

     4. Государственный менеджеризм не  стал идеальной моделью управления  и потому, что не дал экономической  эффективности, не помог предупредить  финансовый кризис, который принял  глобальный масштаб в конце  первого десятилетия XXI века.

     5. И, наконец, для сферы государственного и муниципального управления невозможно измерять эффективность с помощью одних экономических стандартов и норм, цели и результаты управления должны быть социально-значимыми.

     Эффективность деятельности администрации измеряется социальными (не всегда количественными) показателями, степенью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном секторе, общественным запросам и потребностям, повышением качества жизни населения данной территории.

     Вывод: Модель «нового публичного менеджмента», разработка и реализация которой в разной степени характерна для большинства развитых стран, требует ее постоянной корректировки по признаку социальной приемлемости  осуществляемых мероприятий и используемых механизмов. Нерешенной проблемой (знаем что делать, но не знаем как) в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономические системы (подсистемы). Решение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе. 

     Концепция «координируемого капитализма» 

     Новый финансово-экономический кризис начала XXI века знаменовал собой «возвращение государства». В США (как и в России) усилился государственный аппарат, влияние государственной администрации на финансовые потоки и структуры⁴.

     «Но государство не может вернуться в своем прежнем виде» - эту мысль подчеркивал премьер-министр Франции Франсуа Фийон, выступая в Ярославле на экономическом форуме в сентябре 2009 г⁵.

     В каком же «не прежнем» виде возвращается государство в своем воздействии  на общество? Речь идет о формирующейся концепции «координируемого капитализма».

     В чем сущностные черты новой концепции?

     1) Государство перестает просто владеть собственностью и в этом смысле перестает быть непосредственным агентом действия, а берет на себя роль «трансформатора», т.е. координирует, регулирует экономические отношения, оказывает одним помощь, сдерживая монополизм других, повышая тем самым конкурентоспособность экономики в целом.

     2) Среди управленческих функций  государства центральной становится  функция координации как во внешней среде, по отношению к объектам государственного регулирования, так и во внутренней среде, в системе управленческих отношений по их вертикали и горизонтали.

     3) Координация, регулирование, другими  словами реализация трансформативных  способностей государства не может не включать когнитивного (соединяющего) компонента. Важнейшими элементами коммуникации становятся общение, культура, знание, взаимное доверие и взаимная ответственность  участников общественных процессов.

     Важнейшие компоненты такой концепции можно обобщить в следующей таблице.

     Таблица 1

Как может  изменяться управление в рамках концепции  «координируемого капитализма»?

     Современная система управления характеризуется  демократическим потенциалом и новыми гуманитарными подходами. 

Концепция демократического государственного управления и ее основные идеи 

1. Врожденное  достоинство человека и естественные права и свободы личности –  эта основополагающая либерально-демократическая  идея завоевывает себе множество приверженцев во всех странах. В России она составляет одну из основ конституционного строя, а государству вменяется в обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).
2. Идея социального государства, означающая, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Граждане обладают личными правами, в том числе правом на материальную поддержку со стороны государства, гарантию необходимого жизнеобеспечивающего минимума. Естественные, конституционно установленные права граждан не являются сферой публичного менеджмента, эти нормы права защищают человека от государства и устанавливают права гражданина по отношению к государству.
3. Идея народного суверенитета, заложенная в статье 3 Конституции РФ и означающая, что народ может осуществлять власть непосредственно (прямые выборы власти и референдумы) и через органы государственной и муниципальной власти. Реализация этой идеи напрямую связана с созданием эффективного механизма социального (гражданского) контроля за деятельностью публичных политиков и администрации. Только социальное партнерство в системе «власть – гражданское общество» приблизит человечество к осуществлению этой, кажущейся утопической, идее, восходящей к французскому просветительству XVIII в. Открытость и доступность власти, ее ответственность перед людьми, гласность и прозрачность процесса подготовки, принятия публично значимых решений – это не просто необходимые социальные технологии в управлении, это вызов современного общества, адресованный власти всех уровней как условие ее легитимности.

     4. Публичная власть и публичное администрирование имеет пределы вмешательства в общественные процессы, сферы жизнедеятельности людей. Реализация этой идеи определяет вектор современных политических и административных реформ по либерализации экономики, поиска механизма расширения частной инициативы, правового регулирования рыночных отношений взамен прямого административного воздействия на экономику.

     Сопоставляя концепции публичного менеджмента  и демократического государственного управления, необходимо отметить и  обосновать как вывод: менеджмент в публичной сфере и управление публичными делами – не тождественные явления.

     – Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав – здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

     – Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а Государственное управление – на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

     – Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления – чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благополучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае, не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

     – Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся, в основном, на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. – по горизонтали), в Государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вертикали и горизонтали отношений).

     – Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

     – Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в Государственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

     – Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества как оборона, правопорядок, внешне - государственные и международные отношения, налогообложение и др., – всегда были и есть прерогатива государства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

     Таким образом, государственное управление и менеджмент «расходятся» по установочным приоритетам (по «духу» отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

     Только  там, где государство  выступает как  хозяйствующий субъект  и целью имеет  обеспечение прибыли  – уместно говорить о государственном  менеджменте.

     Однако  не стоит между этими управляющими воздействиями видеть «китайскую стену». Не случайно, дискуссия о соотношении Государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

     Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления.

     – оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры;

     – стремятся быть ближе к людям – потребителям, клиентам;

     – и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

     Развитие  отечественной госуправленческой  практики связано с изучением  и адаптацией наиболее оправдавших  себя за рубежом технологий менеджмента  и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

     Политико-административный и экономический маркетинг как  перспективная госуправленческая  технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, «высветить», сделать «прозрачной» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

     Во  всяком случае, насколько идеи менеджмента  окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно  будет говорить о государственном  менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающее действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.