Специфика проблемы управления в сфере образования

Министерство образования  и науки РФ

               Московский институт государственного и        

                          корпоративного управления

     Реферат

            по дисциплине «Введение в специальность»

на тему:

     «Специфика проблемы управления в сфере образования »

  Выполнила:

                           Боброва Р.В.

      2 курс гму-11-об 

г. Москва, 2012

Проблемы управления развитием муниципальных систем образования

Перспективы дальнейшей модернизации российского образования  в значительной степени определяются тем, в какой степени удастся  включить в этот процесс потенциал  регионов, муниципалитетов, всех образовательных  учреждений. Оставаясь ведомственным проектом, модернизация не сможет обеспечить системных результатов. Однако эффективное использование совокупного потенциала возможно только при наличии межуровневого взаимодействия  систем управления, а также существенного изменения муниципального управления образованием, который в наибольшей степени способен приблизить модернизацию к реальным социальным запросам, компенсировать   ее ведомственные издержки.

Не секрет, что  концепция модернизации российского  образования в значительной степени опиралась и опирается на  модель изменений профессионального образования,  и очень слабо учитывает специфику общего (в том числе, дошкольного и дополнительного) образования детей. Возникающие негативные последствия ощущают, прежде всего, руководители образовательных учреждений и муниципальных органов управления образованием, в подчинении которых, по данным Росстата, в 2009 году находились 101481 учреждений общего среднего, дошкольного и дополнительного образования детей. Оставаясь в вопросах развития образования низовым звеном вертикали управления, именно муниципальные органы управления образованием занимаются «привязкой» инновационных проектов к особенностям своей территории, обеспечивают реализуемость нововведений.

По мнению, ряда  аналитиков, основные риски общей социально-экономической модернизации России (и модернизация образования, в том числе) связаны с территориальным аспектом - размером нашей страны, ее территориальным устройством, социокультурными и экономическими различиями регионов и муниципалитетов. В то же время территориальный фактор остается недооцененным,  сохраняется рабочая стратегия выделения и поддержки «точек роста»  с федерального уровня и запуска рыночных механизмов, которые, якобы, обеспечат дальнейшее саморазвитие за счет создания конкурентной среды.

На наш взгляд, устойчивость развития всей системы  и достижение желаемого качества образования как системного эффекта  возможно при разработке веера стратегий, дифференцированных в зависимости  от условий деятельности конкретной школы, от экономических и социокультурных условий территории, их реальных  ресурсов  развития.

Потенциал муниципального уровня управления образованием в этих условиях трудно переоценить. Именно он  имеет совокупность ключевых условий, необходимых и достаточных для преодоления сложившихся к настоящему времени  проблем.  Так, органы местного самоуправления обладают правом на выработку собственной политики и стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории,  полномочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную среду, значимую  для  успешности социальных нововведений, могут опираться на местное сообщество в решении социально значимых задач.

С учетом процессов  регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном  уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования  на условиях софинансирования, направляемых из  федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Однако муниципальные органы управления образованием в их нынешнем виде, чаще всего, не способны эффективно решать  комплекс новых, сложных задач в области развития системы образования, что обусловлено как внешними, так и внутренними факторами.

К числу внутренних факторов следует отнести  современное состояние местного самоуправления в России, а также качество деятельности местных органов управления образованием. Эта деятельность имеет «тройственную» природу, обусловленную тем, что местные органы управления образованием являются представителями и проводниками интересов  двух субъектов управления –  территориальных властей и ведомственных (государственных органов управления образованием), а, кроме того, выступают учредителями  (или выполняют функции учредителей) муниципальных учреждений образования, следовательно, должны обеспечивать и их интересы.

Процессы развития образования очень усложнились  и затрагивают практически все  элементы образовательных систем, поскольку  появляются новые цели, технологии, содержание образования, новые формы организации образовательного процесса,  новая правовая база, механизмы финансирования, требования к педагогическим кадрам, меняется правовой и экономический статус образовательных учреждений и т.д.

Переход к  новым стандартам образования, изменение статуса бюджетных учреждений, изменение механизмов финансирования образовательных учреждений, новая система оплаты труда – это только самые крупные из нововведений самого ближайшего времени, которые должны быть освоены всеми российскими школами и в которые будет включен весь педагогический коллектив и администрация каждого образовательного учреждения. При возрастающей самостоятельности образовательных учреждений ответственность местных властей за развитие системы образования не только не уменьшается, но даже увеличивается.

Масштабность  задач, сжатые сроки  освоения новаций, установка федерального центра на  жесткую регламентацию деятельности образовательных учреждений, которая неизбежно будет сопровождаться ужесточением внешнего контроля, поднимают вопрос о реалистичности намеченных планов модернизации, о рисках движения российского образования в новой системе координат. Главная опасность - имитация позитивных достижений, скрытое нарастание деструктивных  явлений и процессов в образовании.

Известно, что для эффективного управления степень сложности системы управления должна быть не меньше степени сложности управляемого объекта, что обусловлено одним из базовых законов управления – кибернетическим законом необходимого разнообразия для регулятора, которым является орган управления (закон Эшби). В интерпретации С. Бира это звучит так, что адекватное управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего (всей системы управления) по крайней мере, не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации . На муниципальном уровне управления  это требование, чаще всего, не соблюдается.

Муниципальные органы управления остаются маломощными , квалификация сотрудников не соответствует сложности задач управления, которые необходимо решать, технологический и технический уровни управления также не соответствуют этим задачам. Даже выполнение функций учредителя образовательных учреждений и поддержание системы  в режиме функционирования (за счет контроля) выполняются далеко не в полном объеме. При этом почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов вынуждены самостоятельно¸ в меру собственного понимания   целей и задач модернизации, закономерностей происходящих процессов, определять цели и задачи развития, организационные формы и механизмы управления сферой образования.

Не удивительно, что местные (муниципальные) органы управления образованием в большей  степени отождествляют себя с  ведомственными структурами  управления и  выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.

Как ни странно, такое сужение  функций «выгодно» и самим  органам местного самоуправления (формирующим  органы управления образованием), поскольку  у них абсолютно не сбалансирован  объем полномочий  и ресурсного обеспечения.

В настоящее время в  России принята двухуровневая система  местного самоуправления, вследствие чего к муниципальным образованиям отнесены сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские  округа и внутригородские территории городов федерального значения. Органам местного самоуправления были переданы государственные полномочия  в области общего образования, которые реализуются в городских округах и муниципальных районах. Действующим законодательством предусмотрена возможность взаимного делегирования органами власти государственных и местных полномочий.

Пользуясь этим, из-за недостатка ресурсов сельские администрации добровольно  отказываются от своих прав в пользу районных администраций. По данным Минрегиона РФ по состоянию на 15.03.2009 г. таким правом воспользовались 77% поселений, из них сельских - 77,8%. В частности, в 15 субъектах заключили соглашения с муниципальными районами 100% поселений, в 22 субъектах - более 90% поселений. Около 70% поселений, заключивших соглашения, передают на уровень муниципального района полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения, 22% – от 6 до 10 вопросов, 7% - от 11 до 20 вопросов, 3% - более 20 вопросов.  

Но, помимо делегированных «снизу», органы местной власти выполняют переданные им «сверху» государственные полномочия. По данным Минфина РФ количество государственных полномочий, передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень, остается существенным. К примеру, в 2006-2008 гг. в Курганской и Ярославской областях делегировалось более 20 полномочий, в 9 других субъектах РФ – более 18 полномочий и т.д.   С момента принятия ФЗ №131 в большинстве субъектов РФ наблюдается тенденция увеличения количества государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень. Так, с 2006 г. по 2008 г. в Республике Бурятия оно возросло в 18 раз (с 1 до 18), в Ульяновской, Воронежской, Читинской и Новосибирской областях - соответственно в 9, 5, 4 и 3 раза. [2, 3].

Эта ситуация полностью воспроизводится  и в сфере образования. Сейчас  основные полномочия в области образования распределены таким образом, что на долю Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием приходится 28 основных полномочий, на долю субъектов РФ – 19 полномочий и только 6 полномочий отнесены к ведению муниципального уровня управления. Несмотря на относительную ограниченность, состав этих полномочий  очень важен, в том числе с точки зрения модернизации. Несмотря на то, что с некоторыми полномочиями местные власти не справляются в необходимом объеме, во многих регионах им делегирован ряд полномочий субъекта РФ.

Так, в сущности, муниципалитеты не смогли выстроить на новых основаниях переданную им систему дошкольного  образования, что привело к нынешнему  острейшему кризису в этой сфере. В большинстве территорий так и не восстановилась система дополнительного образования детей, с которой нынешняя модернизация связывает большие надежды по творческому развитию  детей,  решению задач их воспитания  и оздоровления.  Современный этап прибавил к старым нерешенным проблемам новые, обусловленные изменениями в общем образовании. Теперь муниципальные органы управления не только выполняют частично переданные им полномочия субъектов РФ (по финансированию школ, проведению этапов аттестации учителей и ОУ и др.), но и  фактически отвечают перед вышестоящими органами управления образованием, перед местными администрациями и населением за  модернизацию образования, ход и результаты централизованно внедряемых школами новаций. При этом государственные органы управления не берут на себя обязательств по их ресурсному обеспечению.

Серьезным тормозом является то, что четкая и целостная система  управления  процессом модернизации образования,  способная координировать программы и ресурсы развития, контролировать ход и результаты на основе  распределенных и нормативно закрепленных полномочий и ответственности,  до сих пор не создана. Если процесс модернизации должен охватить всю систему образования в целом и дойти до каждого, без исключения,  образовательного учреждения, то,  с учетом сложно организованного многоуровневого управления отраслью,  необходимый объем полномочий и ответственности следует определить для каждого уровня (федерального, субъекта федерации, муниципалитета, ОУ) с учетом его специфики.

Так, если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь,  государственную политику в области общего образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, должен обязательно обеспечивать сочетание  отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.

В отсутствие четких регламентов, управление развитием  образования во многом складываются стихийно, а потому   процессы развития оказываются не в полной мере управляемыми. Недостатки вышестоящих решений пытаются сгладить и нивелировать  муниципалитеты и руководители образовательных учреждений, где, собственно, и протекают все инновационные процессы. При формальном отсутствии ведомственной административной вертикали, местные органы управления все равно оказываются встроенными в неэффективную систему, воспроизводят все основные пороки действующей модели управления модернизацией образования, что является сейчас наиболее острой проблемой для муниципальных систем образования.