Оценка эффективности государственных управленческих решений

Назначение  систем ГАС «УПРАВЛЕНИЕ»:

1. Мониторинг социально-экономического развития - мониторинг, анализ и прогноз социально-экономического развития и бюджетно-финансового состояния субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов.
2. Мониторинг приоритетных национальных проектов - мониторинг и контроль реализации приоритетных национальных проектов, достижения целевых ориентиров в соответствии с утвержденными сетевыми графиками их реализации.
3. ИКТ (информационно-коммуникационные технологии) в государственном управлении - Мониторинг и анализ показателей использования ИКТ в социально-экономической сфере и государственном управлении, программ и проектов в сфере связи и ИКТ.
4. Мониторинг промышленности и ОПК - Мониторинг и анализ показателей, характеризующих развитие промышленности Российской Федерации в разрезе отраслей, видов деятельности, субъектов Российской Федерации и отдельных предприятий ОПК.

Объекты мониторинга  ГАС «УПРАВЛЕНИЕ»:

1. Социально-экономическое развитие:

• государственная статистика;
• региональная статистика;
• ведомственная статистика.

2. Приоритетные национальные проекты:

• показатели реализации ПНП;
• отчётные документы;
• ход финансирования ПНП;
• средства массовой информации.

3. ИКТ в государственном управлении:

• федеральные органы государственной власти;
• предприятия ИКТ;
• программы и проекты сферы связи и ИКТ.

4. Мониторинг промышленности и ОПК:

• виды экономической деятельности;
• ведомственная статистика;
• предприятия ОПК;
• межрегиональные товарные потоки.

     Выше представленная структура не является полной, тем более конечной. В ГАС «Управление» непрерывно вводятся новые сегменты, происходит дополнение новыми индикаторами. Более детальное исследование системы не возможно по причине её внутреннего характера. 

Глава II

2.1. Анализ текущей ситуации в действующей системе оценки эффективности государственного управления и принимаемых государственных управленческих решений

     Поставленная изначально Правительством РФ задача, в полной мере не была решена. К существенным недостаткам и узким местам формирующейся системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти следует отнести ряд моментов: 

     Во-первых,  хотя  ряд критериев оценки  эффективности исполнительных  органов государственной власти имеют отношение к структурным и деятельностным характеристикам, однако вся система слабо работает на оценку доли деятельности органов власти в социально-экономической  эффективности  соответствующей  сферы  активности. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по критериям достигнутого уровня социально-экономического развития является косвенной и не свидетельствует  в  целом  о  роли  управленческой  деятельности  в  этом  процессе.  В  системе критериев слабо просматривается дифференциация оценок структур, осуществляющих разработку  общей  политики  и  управления,  и  структур,  осуществляющих  государственные услуги. Как результат, сложившаяся система оценок эффективности деятельности исполнительных   органов   власти   не   имеет   стимулирующего   воздействия   на   деятельность государственных служащих. 

      Во-вторых, ДРОНДы и в целом система оценки эффективности имеют внутренний характер. В данной системе отсутствует «внешняя инстанция оценивания», в качестве которой могли бы выступить финансовые органы государства (Центробанк, например), независимые оценочные  агентства,  экспертные  центры  и  группы,  научно-исследовательские  структуры. Фактически не задействован в этом процессе потенциал гражданского общества. В этой связи можно отметить, что результат оценивания будет неизбежно страдать от стремления представить дело лучше, чем это действительно имеет место. Привлечение специалистов для выполнения соответствующей работы оценивания за счет бюджетов по НИР соответствующих ведомств не решает проблему объективности и полноты картины, особенно  что  касается  непосредственно  оценок  деятельности  органов  управления,  а  не общей социально-экономической ситуации или общих параметров деятельности. 

     В-третьих, хотя поставлена задача увязать систему оценивания эффективности деятельности  органов  исполнительной  власти  с  созданием  системы  планирования  и  проектного управления по целям и результатам деятельности, однако эта задача не может быть успешно решена без создания системы и механизмов оценивания самих планов и целевых программ различного  уровня  и  направления.  Отсутствие  системы  оценивания  планов  и  программ (система оценки политики) является показателем несистемного подхода к построению процесса оценок эффективности деятельности исполнительных органов власти. Предполагается, что оценка эффективности реализации соответствующих государственных программ в случае низких показателей может сопровождаться прекращением действия таких программ. Эта мера все же не будет способствовать повышению эффективности, т.к. невозможно будет возвратить уже затраченные ресурсы. Создание же системы оценки политики позволит избежать неэффективных программных трат. 

     В-четвертых, в сложившейся системе оценивания эффективности деятельности исполнительных органов власти  преобладает  узко  экономический  подход,  часто  сводимый  к оценке  эффективности  расходования  бюджетных  денег.  Социологические  методы  (оценка общественного мнения о деятельности ИОВ) являются вторичными и не определяющими. Система критериев оценки эффективности и соответствующие формы и механизмы оценочной деятельности не систематизированы по основаниям, связанным с  особенностями  собственно  управленческой  деятельности  государства,  ее  чувствительности к общественным интересам и новым формам политико-административной активности. Доминирующий  оценочный  акцент  на  нормативной  определенности  и  исполнительности не является ни стимулирующим,  ни  определяющим  современную  и,  главное,  необходимую  характеристику (характеристики)  государственного  управления.  В этих  условиях  органы  исполнительной власти и государственные служащие оказываются сориентированы системой оценок эффективности на усиление бюрократической составляющей деятельности и безответственность. 

     В-пятых, система оценки деятельности органов исполнительной власти не ориентирована   на   стимулирование   использования   ими   своих   конкурентных преимуществ для повышения эффективности, с одной стороны, расходования средств, а с другой — их «зарабатывания». То есть она не рассчитана на оценку такой ресурсной составляющей деятельности государственных органов, как их способности (эффективное использование имеющегося потенциала  для  роста).  Между  целями  стратегического  планирования  и  эффективным использованием ресурсов для их достижения лежит фактор способностей государства, его органов власти, государственных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию целей. Это одно из решающих условий эффективного государственного управления. Без него не стимулируется  использование  наиболее  эффективного  опыта  и  повышение  потенциала.  Отсюда пассивное и безынициативное реагирование на полученный результат со стороны государственных служащих и органов государственной власти. В систему задач создания эффективного государства должна быть поставлена задача «формирования способностей государства», тем более что стратегическое управление - это не только постановка целей, но и использование «способностей» в качестве ресурса конкурентности. 
 

2.2. Проблемы в системе оценки эффективности государственного управления и пути их решения

     Стремление к централизации процесса принятия политических решений порой превалирует над необходимостью организационного обеспечения власти,    формирования административной вертикали сверху донизу. В то же время фактическая организационная недостроенность вертикали власти способствует усилению разрывов между уровнями принятия  решений,  нарастанию  нескоординированности  действий  и  сокращению  влияния согласительных механизмов для кооперации действий различных органов власти и управления. По сути, такое положение находит отражение  в  рассогласованности    и разновекторности  действий,  имеющих далеко идущие последствия, и нередко активизирует механизмы, способствующие не всегда оптимальной  реализации  принятых  органами государственной власти управленческих решений.  Роль государства в общественной системе заключается в создании упорядоченности и устойчивости, без которой невозможна ее жизнеспособность. Однако именно эта функция государства и превращается в тормоз дальнейшего развития и эволюции этой системы. Когда развитие общественных отношений требует создания новых форм публичной политической власти и новых правовых институтов, государственная машина, будучи направленной на устойчивость, препятствует любым существенным изменениям, даже если, такие изменения, в конечном счете, и должны привести к большей стабильности системы. Таким образом, государство блокирует и перестает отвечать на сигналы, поступающие извне (т.е. со стороны гражданского общества). Тем самым, государство консервирует развитие общественных отношений и приобретает свойства закрытой системы. Такая «закрытость» и является, на мой взгляд, основной, из существующих на данный момент проблем в системе оценки эффективности деятельности государственных органов. Остальные проблемы, имеют скорей технический характер, и незначительны, т.к. относительно легко решаемы. Пока, большинство государственных служащих стараются все сделать сами, особенно, если вопрос касается распределения денежных средств - сами запланировали, сами сделали, сами проконтролировали, в полученных результатах сомневаться не приходится – очень высокие. Можно ли считать получаемые оценочные данные в результате такого подхода, достоверными и объективными? Допустимо ли считать эффективными принятые в дальнейшем на такой основе управленческие решения?  

     20 января 2011 года, Президент России Дмитрий Медведев, выступая на встрече с членами Общественной палаты,  призвал всех представителей государственной власти РФ наладить прямое общение с гражданами. "Гражданское общество потому и является гражданским, что строится на основе системы обратной связи, которая устанавливается между институтами власти и гражданами, в конечном счете, между государством и гражданскими объединениями. Это такая система, когда государство умеет слышать людей». По его словам, качество такой обратной связи "у нас пока, мягко говоря, страдает". "Общаться с людьми обязаны все государственные служащие: и напрямую, непосредственно, и опосредованно как в традиционных формах, так и через электронные возможности, это существенно уменьшает дистанцию между властью и людьми, а чем меньше эта дистанция, тем более развитым является гражданское общество. Я и сам в ближайшее время намерен организовать серию встреч с представителями различных профессий и социальных групп нашего населения". Президент подчеркнул важность того, чтобы его слова услышали не только члены Общественной палаты, "но и другие руководители страны, руководители регионов, руководители субъектов Федерации".(9) 

     Сказанное Президентом подтверждает сделанный в ходе работы вывод, о наличие проблемы «закрытости» не только системы  оценки эффективности, но и процесса государственного управления в целом. Остаётся только удивляться тому, что до сих пор ГАС «Управление» не имеет своей, так называемой, «социальной сети» - площадки для становления и развития взаимодействия власти и гражданского общества (социального участия) в решение практических задач государственного уровня. Преимущества и дополнительные возможности в повышение качества управления при таком подходе очевидны. Технологии социальных сетевых служб позволят преобразовать государственное управление, увеличивая уровни прозрачности государства и его взаимодействий с гражданами. Интерактивные и мгновенно действующие средства технологии социальных сетевых служб, а также их все более широкая распространенность могут привести к появлению новых способов демократического участия, созданию новых процессов и сред для функционирования открытого и прозрачного правительства.  

     Признавая возрастающую значимость онлайновых сообществ, социальных сетей и контента, создаваемого пользователями, журнал «Time» объявил человеком года в 2006 г. обобщенного пользователя сети Интернет. Подобно тому, как объявление в 1982 г. компьютера «машиной года» предвещало распространенность персональных компьютеров в повседневной жизни людей, новая символическая награда является предвестником обширных технологических и социальных изменений, которые будут происходить в течение многих лет. Формируется нечто, обладающее очень большой мощностью, и это явление привлекает внимание чрезвычайно разнородного сообщества исследователей, практиков, должностных лиц и бизнесменов. На этой ранней стадии эволюции имеется очень хорошая возможность для создания и начала использования систем социального участия в оценки эффективности, как отдельных принимаемых государственных решений, так и государственного управления в целом. Включение подобного сегмента в ГАС «Управление» могло бы позволить привлечь людей с разными интересами, опытом, навыками и знаниями и создать условия, при наличии которых люди будут участвовать в конструктивных действиях, и побуждать людей вносить свой вклад в выполнение жизненно важных общественных и национальных проектов. 

     Новые формы социального участия в инфраструктуре ГАС «Управление» должна быть доступна для всего населения, а не только экспертов и лиц, принимающих решения, что обеспечит небывалые возможности для решения важных социальных проблем, одновременно способствуя развитию коллективного интеллекта народа России. Поддерживая тесную координацию деятельности крупных групп людей, новые компьютерные и коммуникационные технологии позволяет по-новому решать самые разнообразные проблемы. Достаточно взглянуть, например на то, как громадным группам людей удалось совместно создать такие объемные интеллектуальные продукты как Wikipedia и Linux, на успешное применение Iowa Electronic Markets для предсказания результатов выборов, на обеспечение данных о миграции птиц с использованием eBird и регистрацию землетрясений с применением Twitter. Появляется возможность исследовать, применять, обогащать и переориентировать эти новые технологии для поддержки многих приоритетных национальных проектов, включая здравоохранение, образование и реагирование на чрезвычайные ситуации. Для достижения этой цели требуется глубокое научное понимание существующих и появляющихся систем, а также поведения людей при использовании этих систем. Проектирование и разработка новых архитектур систем поддержки социального участия, позволит надежным образом достигать требуемого качества оценки текущей ситуации для принятия эффективного государственного управленческого решения, контроля его исполнения и оценки последствий по его реализации.