Государственный долг и его влияние на функционирование экономики

Динамика  внутреннего государственного долга  отражена в таблице 1.

Динамика  внешнего долга Российской Федерации отражена в таблице 3.

Таблица 3. Внешний долг Российской Федерации4

(на  начало года)

Как видно из таблиц 1, 2, государственный внутренний долг по ГКО и ОФЗ и государственный внешний долг имеют тенденцию к увеличению. Причины этого указаны ранее.

Ввиду накопления достаточно большого объема совокупного государственного долга  нетрудно заметить, что возрастает необходимость управления им, причем управления грамотного, ведущего к положительному влиянию его на национальную экономику.

Управление государственным долгом в РФ.

В настоящее  время действует немало факторов, определяющих содержание долговой политики, а следовательно как государственных внутренних и внешних заимствований, так и накопленных объемов внутреннего и внешнего долга. Реально проявляются следующие факторы.

Благоприятная конъюнктура на мировом рынке  энергоносителей стала фактором роста с начала прошлого десятилетия нефтегазовых доходов намного более быстрыми темпами по сравнению с темпами роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть дефицитным, в связи с чем отпала необходимость в крупномасштабных государственных внешних заимствованиях.

Накопление  профицита стало фактором формирования стабилизационного фонда, преобразованного в феврале 2008 г. в два самостоятельных  – резервный фонд и фонд национального  благосостояния (в Бюджетном кодексе РФ он значится как фонд будущих поколений). Реальная возможность поддерживать за счет растущих доходов определенный рост расходов федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы была сопряжена с использованием финансового резерва для досрочного погашения внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба. Снижение внешнего государственного долга можно считать достижением, если абстрагироваться от того, что рассчитываться приходилось благодаря обеспечению непрерывного потока за рубеж невосполнимого природного ресурса – российской нефти.

Резкое  сокращение внешнего государственного долга стимулировало рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и увеличению доли непроцентных расходов бюджета.

Отсутствие  государственной инвестиционной стратегии, направленной на инновационный прорыв в ведущих наукоемких отраслях экономики породило концепцию использования доходов от экспорта нефти и газа, не применяемых в национальной экономике, как финансового актива: средства названных фондов вкладываются в ценные бумаги иностранных эмитентов в расчете на получение символических доходов. Правительство, определяющее направления использования средств резервных фондов, вправе в краткосрочном периоде иметь даже отрицательные результаты, не неся за это никакой ответственности. Это записано в ст. 96 (11), п. 2 Бюджетного кодекса РФ. С этим же связана реальная возможность не нести никакой ответственности за неэффективное использование государственных средств, что противоречит концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

Инвестиционная  политика государства, в рамках которой оно не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере, связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора  России, делают невозможным интенсивный приток средств в банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. Состояние корпоративной задолженности отражено в таблице 4.

Таблица 4. Динамика корпоративной задолженности, млрд. долл.

Из  таблицы 4 видно, что доля корпоративной задолженности в совокупном внешнем долге РФ стремительно возросла. Казалось бы, нет ничего плохого в том, что основная задолженность приходится не на государство, а на корпорации. Но крупнейшие из них государственные. Так что в кризисной ситуации государство будет вынуждено помогать им погашать свои долги.

В сложившейся  ситуации характерной является «замена» досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных и долгосрочных (до 30 лет) облигаций федерального займа.

Попытки решения социальных проблем за счет фонда будущих поколений имеют  имитационный характер и сопровождается «навешиванием» растущего долгосрочного внутреннего долга на будущие поколения.

В сложившихся  условиях, однако, действуют и факторы  государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства  запустить схемы «зарабатывания»  на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае – июне 2008 года в рамках пяти аукционов опробовало схему помещения бюджетных средств в коммерческие банки в форме депозитов в надежде «заработать» на этом под 7,3 – 7,5 % годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на «короткие» бюджетные инъекции был в десятки раз меньше предложения. Эксперимент оказался неудачным, но его можно совершенствовать.

Второй  фактор – реальная возможность выпуска  и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается масштаб привлечения средств при размещении облигаций федерального займа. Третий – ставка корпораций на привлечение средств из-за рубежа, обусловленная неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий процент, в иностранной валюте, в крупных размерах и на длительный срок. Оно предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы – путем приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие  дорогие кредиты из-за границы, могли бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти.

Действие  указанных факторов будет усиливаться. Не исключена ситуация, когда для  обслуживания накопленного внутреннего долга будет недостаточно притока от вновь размещаемых займов. В сфере государственных и корпоративных финансов постепенно может сформироваться долговая пирамида, последствия «строительства» которой могут быть только негативными.

Добиться  реальных успехов в экономике  можно только при качественном улучшении  механизмов управления государственными активами и государственными резервами. Однако внешние активы государства  практически перестали быть таковыми и вряд ли что изменится к лучшему. Это затрудняет обслуживание долговых обязательств России без очередных внутренних заимствований.

Рост  государственных внутренних заимствований  и общей величины внутреннего  государственного долга является реальностью  бюджетного процесса, в котором отчетливо прослеживается крайне низкое качество бюджетного планирования и прогнозирования. При таком уровне бюджетного планирования и прогнозирования бюджетная трехлетка оказывается сомнительной по всем ее параметрам. Это, конечно, не означает, что потребности в среднесрочном бюджетном планировании нет. Однако оно должно быть качественно иным. Не решив этой проблемы, правительство заявило о намерениях планировать с перспективой 10-15 лет. Под это уже увеличена на 190 человек штатная численность персонала Минфина. Указанная проблема, однако, решается не числом, а умением. При неумении планировать на короткий срок тщетны попытки разыграть сценарии «стратегии». А если более или менее точное планирование параметров бюджета и государственных внутренних заимствований и расходов по обслуживанию долга сегодня оказывается невозможным, то оно тем более лишается смысла как стратегическое. В то же время «стратегия» может быть оправданием неосмотрительно крупных заимствований. Ясно, что при значительных дополнительных доходах государство может обойтись без займов для обслуживания ранее полученных. Государственные заимствования, как это ни парадоксально, стимулируются именно наличием «свободных доходов, которых с избытком хватило бы для уплаты процентов. «Свободные» и значащиеся в резервах доходы нередко становятся фактором нетребовательности правительства к его вложениям в ценные бумаги зарубежных эмитентов. Коль есть средства, которые якобы некуда девать и которые якобы нельзя инвестировать в национальную экономику из-за будто бы неизбежной инфляции и пресловутой коррупции, то они мощными потоками уже без разбора устремляются для вложений в ценные бумаги как авторитетных, так и незадачливых эмитентов на территории зарубежных государств. Однако здесь тоже возможна коррупционность сделок. Факты заведения уголовных дел на ответственных работников министерства финансов РФ, связанных с управлением внешним долгом, подтверждают это. При большой свободе этого министерства в регулировании использования триллионных сумм на основе подзаконных актов коррупционность неизбежна.

Противоречивые  тенденции, связанные с использованием кредитных потоков в механизмах бюджетной системы государства, диктуют необходимость совершенствования  управления совокупным внешним и  внутренним долгом. Требует более обоснованного решения проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому «непредвиденному долгу». В законодательстве нашей страны понятие «непредвиденный долг» не было определено. Нет его и в радикально обновленном Бюджетным кодексе РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по представленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие «государственный долг Российской Федерации». В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы корпоративную и частную задолженность. Известны факты переоформления в государственный внешний долг коммерческой задолженности с последующим переоформлением в евробонды. Имело место и переоформление во внутренний долг задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций  агропромышленного комплекса, организаций, обеспечивающих завоз продукции в районы Крайнего Севера, задолженности предприятий текстильной промышленности ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России. «Непредвиденный долг» возможен и при свершении определенных событий в перспективе. В частности, рост доли пожилого населения в его общей численности неизбежно ведет к росту расходов пенсионной системы и предполагает дополнительное финансирование.