Принципы антимонопольной политики и их реализация

     Антимонопольная политика, таким образом, изначально мыслилась и закладывалась как  пассивная защита возникающей конкуренции  с преимущественно разрешительно-запретительной функцией. Придание антимонопольной политике пассивной роли в рамках более "важной" экономической политики объясняет, например, факт отсутствия осмысленного контроля со стороны антимонопольных органов над формированием финансово-промышленных групп в России, объединяющих крупнейших производителей и финансовые структуры главным образом на горизонтальной основе в рамках отдельных отраслей, которые представляются, как показывает мировая практика, наиболее опасными с точки зрения подрыва конкуренции. Предназначение антимонопольной политики быть своего рода "придатком" экономической политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, проявлялось в активизации преимущественно регистрирующей функции Антимонопольного комитета - составлении и ведении (периодическом пополнении) Реестра предприятий-монополистов, а также в развернутой деятельности Комитета по регулированию ценообразования.

     Первоначально в ведение антимонопольных органов  были включены самые разнообразные  виды деятельности:

• контроль над лицензированием,
• защита прав потребителей,
• экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, холдингов и акционерных обществ.

     Основными функциями антимонопольной политике этот период считались:

• разработка положений о правилах торговли
• оказание услуг и осуществление мер по коммерциализации товаропроводящей сети

          Эти функции существенно сужали круг целей антимонопольной политики.

     Обе эти функции антимонопольной  политики - ведение Реестра предприятий-монополистов и регулирование ценообразования - в тот период преобладали, что в известной степени вступало в противоречие с нормативно определенными задачами Антимонопольного комитета. Вопросы регулирования цен не были обозначены в Законе "О конкуренции..." в качестве приоритетного направления деятельности антимонопольной политики. А составление Реестра означало нарушение собственного положения Антимонопольного комитета о том, что включение предприятий в него должно осуществляться только как результат нарушения ими антимонопольного законодательства, а не базироваться на формальном критерии - монополизации 35-процентной рыночной доли. Тем более что тогда отсутствовали четкое определение границ рынков и данные о рыночной концентрации, в результате чего потенциальными "нарушителями" могли оказаться вполне добросовестные предприятия. Таким образом, на первом этапе реформ цели экономической политики не только определяли нормативные положения зарождающейся антимонопольной политики-, но и доминировали при практическом осуществлении последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.

     В начале 1990-х годов предпринимались  неоднократные попытки регулировать цены всех предприятий, включенных в  Реестр монополистов. Государственные органы намеревались в принудительном порядке вернуться к прежним хозяйственным связям между предприятиями на основе чисто административных мер - принудительной реорганизации предприятий и снятия директоров с занимаемых должностей. Антимонопольная политика использовалась в качестве административной формы контроля над государственными предприятиями в интересах экономической политики.

     Неудачным примером антимонопольного регулирования  на данном этапе является государственное  регулирование цен и тарифов  на продукцию и услуги предприятий-монополистов. Согласно постановлению Правительства РФ от 11 августа 1992 г., регулирование устанавливалось в виде абсолютного верхнего предела (лимитная цена), предельного размера рентабельности (процентный лимит) и предельных коэффициентов изменения цен. Данное регулирование стимулировало рост издержек предприятий и снижало их заинтересованность в развитии производства, в повышении конкурентоспособности своей продукции. Осуществление этой меры конкурентной политики противоречило целям экономической политики, подрывало базу налогообложения и не способствовало развитию конкуренции на рынках. Произвольный выбор предприятий, попадающих в категорию "монополистов", сокращал действенность ценового инструмента регулирования и во многих случаях делал его избыточным. В 1994 г. действие постановления не было возобновлено.

     Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной  и экономической политиками. Одна политика нередко вмешивалась и подменяла собой другую, выполняя не свойственные ей функции и неся на себе не характерные для нее виды ответственности. Это во многом предопределило пассивный характер антимонопольной политики. Поскольку на первом этапе реформ главным направлением являлась демонополизация экономики на уровне страны в целом, то промышленная политика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Антимонопольное регулирование на практике оказалось вне сферы деятельности антимонопольной политики, которая вначале носила главным образом формально-законодательный характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулированием ценообразования.

     Второй  этап развития антимонопольного регулирования  начинается в 1994-1995 гг., когда были приняты  постановление Правительства РФ "О Государственной программе  демонополизации экономики и  развитии конкуренции на рынках Российской Федерации" (1994 г.) и Федеральный закон "О естественных монополиях" (1995 г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

     По  мере того как экономическая политика России смещалась с макро- на микроуровень, наблюдался соответствующий сдвиг акцентов и в антимонопольной политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики - финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в докладе ГКАП 1997 г. подчеркивается, что "задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе"⁵.

     В 1995 г. были внесены определенные изменения  и в Закон "О конкуренции...". В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным действиям. Доминирующее положение фирмы на рынке определяется выраженными количественными критериями: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из списка потенциальных нарушителей; фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными "искушению" злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежуточное положение - в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монополистических намерений. Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда требуется антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает практической работе территориальных органов Антимонопольного комитета.

     Основным  достижением второго этапа можно  считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной  политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием, отличными  от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки соприкосновения.

     Особую  роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции  применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона "О рекламе" (1995 г.). Спецификация видов поведения  фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому пониманию цивилизованной конкуренции, что помогало реализации целей экономической политики на данном этапе - удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров. Закон "О рекламе" был нацелен на достижение сбалансированности интересов различных субъектов экономики, а значит, на гармонизацию целей конкурентной и промышленной политик.

     В рамках данного этапа многие аспекты  несогласованности экономической  и конкурентной политик могут  быть объяснены отсутствием четкого  представления о целях одного и другого видов государственного воздействия на экономику, классификации специфических инструментов воздействия, а также об идентификации областей, где интересы той и другой политики могут пересекаться и конфликтовать.

     По-прежнему задача обеспечения конкурентоспособности  отечественных товаров рассматривается  в контексте антимонопольного регулирования (доклад ГКАП 1997 г.(5)), хотя на самом деле это - цель промышленной политики, а никак не конкурентной. Отсюда и половинчатый во многом характер антимонопольной политики. Появляются, однако, и положительные примеры взаимосвязи двух видов государственного влияния на экономику. В 1996 г. по настоянию ГКАП России из законопроекта "О перечне отраслей, видов деятельности, территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов" был исключен ряд положений, которые представляли собой необоснованные барьеры на пути иностранных инвестиций в российскую экономику и могли бы сдерживать конкуренцию на внутренних рынках.

     Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулирования в России можно  считать август 1998 г., когда после финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической политики. Пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики. Признанием значимости антимонопольного регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа: в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

     В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик. Углубляются представления о предмете антимонопольной политики во многом благодаря потребностям экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.

3.2 Антимонопльное регулирование в России на современном этапе

     Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной  политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках (например, раздел 2 закона "О конкуренции..."). Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют, так как государство изначально рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку. В процессе функционирования органов, реализующих экономическую и конкурентную политики в зарубежных странах, были выработаны критерии согласования интересов и методы предупреждения конфликтных ситуаций, эффективность которых, в частности, выражается и в том, что органы государственной власти всегда выступают на стороне конкурентного механизма, а проблемные вопросы регулируются ex ante - до того, как закон был принят.

     В 2002-2001 гг. появляется большое число  подзаконных правовых актов (постановления  Правительства РФ, приказы МАП  РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков (банковской деятельности, страхования, работы пенсионных фондов, сферы лизинговых услуг и т.д.). Данные документы разрабатывались и реализовывались исключительно МАПом, хотя, согласно закону "О конкуренции..." (ст. 21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (ЦБР, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг, и др.). Участие в реализации антимонопольных мер этих заинтересованных ведомств остается под вопросом, их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика в ряде случаев вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках.