Регионализация в развитии России

     Статистика показывает, что законодательство субъектов федерации будет в дальнейшем расти, как по количеству принимаемых на уровне регионов России законов, так и по объему регулирования общественных отношений. Сейчас федеральное законодательство составляет примерно 10% в структуре всего объема действующих нормативных актов. По расчетам специалистов в области регионального законодательства, в 2000 году в стране будет примерно 800 тысяч муниципальных нормативных актов, 580 тысяч актов субъектов федерации, 110 тысяч федеральных нормативных актов и 50 тысяч международных актов. Темпы прироста актов субъектов федерации и муниципалитетов гораздо выше, чем федерации. В среднем по стране законы в структуре всех нормативных актов субъектов федерации составляют около 4% (на федеральном уровне 2%), а акты глав субъектов и Правительства — примерно 26% (на федеральном уровне акты Президента — 14%, Правительства – 25%). Сейчас в большинстве субъектов федерации принято и действует в среднем от 100 до 250 законов. В Башкортостане законодательство кодифицировано и сведено в 16 кодексов.

     Стоит отметить, что аппарат полномочного представителя Президента РФ в ПФО  при проверке соответствия регионального  законодательства федеральному зафиксировал ряд случаев, когда региональное законодательство, формально находясь в противоречии к федеральному, на деле закрепило правила и процедуры, позволяющие более интенсивно развиваться регулируемым отношениям. Модели правового регулирования, предлагавшиеся законодательством субъектов федерации, были оценены как более прогрессивные, чем модели, предписанные законами РФ. Иными словами, административно-политическая регионализация, во-первых , обеспечила адаптацию доставшейся в наследство от Советского Союза социально-экономической системы к существованию в условиях, когда ликвидировано централизованно планируемое государственное управление обществом, во-вторых , повысила внутреннее разнообразие социальных, экономических и политических процессов в стране, увеличила количество реализуемых региональных проектов. В-третьих , административно-политическая регионализация стимулировала появление целого пласта новых техник государственного управления и техник деятельности в сфере политики, экономики и культуры (выросли новые политические, организационные и бизнес-культуры, в обществе сформировались новые системы социальных статусов людей), в-четвертых , увеличила своеобразие различных территорий страны, среди которых появились территории, реализовавшие разные проекты развития (например: Ульяновская область, предпринявшая попытку законсервировать просоциалистический протекционизм в региональном масштабе; Татарстан, предложивший модель децентрализованной федерации и регионального протекционизма; Самарская область, в которой были реализованы многие принципы “открытого общества” и конкурентной экономики).

     К середине 1990-х годов обозначилась новая тенденция в регионализации России — проявились пределы роста “административных” регионов. Рост этих регионов был процессом концентрации в руках субъектов федерации властных полномочий и имущественных прав. Прежде всего, завершилось разграничение собственности между Российской Федерацией и ее субъектам. Имущественные права некоторых из них были зафиксированы максимально широко, вплоть до права собственности на землю, недра и иные природные ресурсы, что было сделано отдельными субъектами федерации с ведома органов государственной власти Российской Федерации либо в одностороннем порядке. Дальнейшее перетекание государственной собственности в ведение “административных” регионов могло продолжаться только за счет утраты федерацией собственности на недра, природные ресурсы, иные имущественные комплексы. Фактически, разновидностью такой “имущественной экспансии” стало накопление долгов республик, краев, областей перед федерацией, выпуск в обращение различных денежных «суррогатов» (векселей, облигаций, внедрение системы зачетов и прочих квазиденежных средств), что, по сути дела, означало появление в стране новых «денежно»-эмиссионных центров . В то же время объектом “имущественной экспансии” органов власти субъектов федерации в конце 1990-х годов стали не только федеральная собственность. Источником концентрации имущественных прав для данных органов стало накопление ими долгов по заработной плате, по финансированию иных бюджетных расходов. Особой разновидностью “имущественной экспансии” явилась “борьба за экспортеров ”, в которую вступили органы исполнительной власти субъектов федерации. Борьба велась как в форме препятствия приватизации предприятий-экспортеров, так и в форме установления контроля в управлении предприятиями-экспортерами через захват их “силовыми” государственными ведомствами.

     Что же касается концентрации властных полномочий субъектов федерации, то в течение 1990-х годов они постоянно расширяли  зону своей юрисдикции не столько  территориально, сколько посредством расширения предметов ведения и объема властных полномочий. Расширение было настолько интенсивным, что привело к возникновению конкуренции правовых систем “административных” регионов и федерации в целом. Наступил предел — дальнейшее расширение компетенции данных регионов поставило под вопрос само существование федерации.

     Проведенная в начале 2000 года Министерством юстиции  РФ экспертиза законодательства регионов ПФО показала: почти во всех конституциях (уставах) субъектов РФ в разделах, посвященных разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта, имеются нарушения соответствующих положений статей 71 и 72 Конституции России. Суть этих нарушений заключалась в том, что субъекты РФ в одностороннем порядке относили к своей компетенции предметы ведения и полномочия, отнесенные статьей 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Федерации. Ради справедливости все же следует заметить, что степень этих нарушений федерального законодательства в разных субъектах федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа, различна. Наиболее значительные расхождения регионального и федерального законодательства аппарат полномочного представителя Президента РФ в ПФО зафиксировал в республиках Башкортостан и Татарстан. Таким образом, уже к середине 1990-х годов проявились пределы роста “административных” регионов. Внешние ресурсы этого роста были исчерпаны, а внутренние ресурсы так и не были найдены.

     Почему  именно в 1990-е годы российские регионы были охвачены многоаспектным кризисом и их пространство начало “сворачиваться”? Ответ на этот вопрос, по-видимому, следует искать в характере самой регионализации, которую пережила страна за последнее десятилетие.

Российская “административная” регионализация, как уже отмечалось ранее, произошла за счет обособления сегментов советского народнохозяйственного комплекса и за счет концентрации на уровне субъектов федерации традиционных государственно-административных (управленческих) полномочий (федерация оставила за собой в основном отраслевое управление, передав территориальное своим субъектам). Но созданные на этой базе регионы обрели в основном ценности уходящей эпохи — производственные комплексы, созданные в ходе советской индустриализации, и жесткие административные границы, замыкающие активность людей территориями отдельных субъектов федерации. Это были ценности эпохи индустриального общества и национального государства . В мире, в котором вовсю развернулись процессы глобализации , основанной на переходе к постиндустриальной экономике и интернационализации потоков финансов, товаров, рабочей силы, информации и технологий, в котором непроницаемость государственных и административных границ становится во многих случаях препятствием для развития, завоевания “административной” регионализации из блага превратились в обузу.

     Рост  регионов в этих условиях больше не сводится к концентрации основных фондов и административных полномочий, а  понимается как наращивание организационного потенциала , т.е. способности привлечь к достижению поставленной цели все те организации и тех людей, которые могут внести свой положительный вклад в создание и сохранение ценностей постиндустриального общества (человеческого капитала — знаний, технологий). Следовательно, и пространственная карта мира теперь строится в соответствии с концентрацией человеческого капитала, разломы на ней определяются не столько государственными и административными границами, сколько культурными “разломами”. В глобальном мире , созданном информационной революцией, реальной силой стали не природные ресурсы и традиционные факторы производства в виде основных фондов и земли, а знание, информационные технологии, продукция с огромной культурно-информационной составляющей. Все, независимо от своего желания, попали в зависимость от информационных технологий, оказались в состоянии невольного диалога с новым постиндустриальным обществом. В “глобальном мире” сформировались собственные “центры силы”, задающие “систему координат” для оценки экономического, политического потенциала стран и отдельных регионов внутри них. В целом современный мир разделился на несколько зон, охватывающих целые миры, разделенные их временной приближенностью к “Будущему” , создаваемому технологически воплощенным знанием: “футурозоны”, зоны “копиистов”, зоны “источников сырьевых ресурсов” и “зоны отчуждения”. Хотя это и экономически выделенные пространства, все же основу для такого выделения составили культурные особенности сообществ — системы признаваемых в них ценностей, включая сами способы создания подобных систем и их распространения.

     До  конца 1990-х годов российские “административные” регионы могли в какой-то мере игнорировать новую пространственную организацию мира. Федерация, забрав на себя функцию выстраивания отношений с глобальным миром, покрывала издержки роста “административных” регионов и убытки, накапливаемые закрытыми “протекционистскими зонтиками”, территорий. Однако, начиная с 1998 года, федеральный центр оказался не в состоянии далее удерживать социальное пространство страны и стал постепенно слагать с себя протекционистские обязательства перед субъектами федерации. Последние, лишившись возможности покрывать свои убытки за счет привлекаемых извне ресурсов, вынуждены были самостоятельно искать свое место в глобальном мире, осваивать предписываемые им формы и типы деятельности.

     Одним из главных открытий для Российской Федерации и ее субъектов при  помещении их в систему координат  глобального мира, является то, что, увлекшись “административным” строительством, страна и ее регионы не сформировали культурное сообщество, формирующее ценности, признаваемые в этом глобальном мире, а значит, не вошли в его “футурозону”. Следовательно, разрыв между развитыми странами и Россией с ее регионами не технического, а гуманитарно-культурного порядка, может быть преодолен в результате использования новых гуманитарных технологий . Преодоление этого разрыва, как, впрочем, и его углубление будет выражаться в реорганизации пространства страны, в появлении на ее карте новых, но теперь уже не “административных”, а культурно-экономических регионов.

     Все это позволяет утверждать, что  Россия встала перед перспективной новой регионализацией , теперь уже культурно-экономической .

Старые «административные» регионы, будучи «слепком» с площадки индустриализации, строились как единые в правовом отношении пространства, отличавшиеся территориальной непрерывностью. Более того, индустриализация европейских государств в обязательном порядке сопровождалась преодолением территориальных «разрывов» в виде феодальной чересполосицы ленных владений. «Административные» регионы всегда представляли собой своеобразное «отцентрированное» пространство, т.е. пространство, собирающееся к центру. Административные центры, как правило, становились культурными и индустриальными центрами. В них перемещались основные фонды промышленных предприятий, а главное, в них создавались «пакеты» инженерных инфраструктур, которые были необходимы для нормального функционирования промышленности индустриальной эпохи: а) водообеспечение, водоотведение, канализации и очистка воды; б) энергоснабжение, теплоснабжение, газоснабжение, системы удаления отходов; в) связь; г) транспорт (железнодорожный, речной, морской, автомобильный) и пр. Среди главнейших неинженерных инфраструктур в индустриальном обществе выступали системы государственно-административных органов, образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и пр. По мере удаления от центра «административных» регионов понижался правовой статус территорий, что сопровождалось уменьшением плотности расположения промышленных объектов и сетей инфраструктур. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение

     Исходя  из вышеизложенного можно сделать  следующие выводы:

     Регионализация  является объективным процессом  современных международных отношений. Регионализацию международных отношений необходимо рассматривать в контексте глобализации. В подходах к анализу этих двух процессов нет единства. Одни считают регионализацию составной частью глобализации, другие - альтернативой.

     Конечной  целью регионализации международных  отношений является создание Больших многомерных пространств, в качестве которых выступают «либеральные империи» и государства-цивилизации - США, Европейский Союз, Китай.

     Формирующиеся территориальные сообщества (группировки, общины) способствуют более эффективному использованию внешних и внутренних факторов развития.

     Неоправданными  оказались прогнозы об уменьшение значения в мировой политике третьего мира и всего Южного полушария. Как  показала действительность, конфронтация на геополитической оси Запад - Юг может не только усилиться, но и приобрести такие формы, как политический терроризм, против которого существующая военная мощь может оказаться неэффективной.

     Регионализация  и регионализм как процессы объединяет то, что в них одни вполне реальные явные и явленные (в том числе обыденному сознанию) районы преобразуются (стремятся преобразовываться, имеют цель или тенденцию преобразования) в иные, столь же — но по иному — реальные районы. Регионализм и регионализация перерабатывают районную упорядоченность территории, культурного ландшафта, — но так, что одни типы районов сменяют и дополняют другие при сохранении районного рисунка, районной морфологии территории. Регионализм и регионализация — процессы внутри сферы районно-регионально-государственных форм упорядочения пространства. Возможно, в этом и состоит главная причина схожести регионализма и регионализации.

     Новая экономическая регионализация России уже началась. В ее ходе неизбежно  будет переструктурировано политическое, экономическое и социо-культурное пространство страны. Государство должно быть готово изменить собственную политику развития, освоить новые практики управления. Главной проблемой нового регионального строительства государства является то, что невозможно преобразовать старые «административные» регионы в новые «культурно-экономические» . Оборотной стороной этой проблемы является невозможность "переселения" всего населения страны в новые экономические регионы. "Административные" и «культурно-экономические» регионы и далее будут существовать параллельно, конкурируя между собой за право управлять природными ресурсами, активностью людей, соперничая в определении направлений развития общества. Поэтому есть все основания утверждать, что процесс экономической регионализации станет в ближайшие годы чуть ли не основным источником социальных противоречий и конфликтов в России. Причем многие из этих противоречий и конфликтов будут новыми для страны, их появление способно предъявить серьезный вызов устойчивости консервативного государственного управления, не рассчитанного на урегулирование новых социальных конфликтов.