Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2. Бюрократия и её роль в государственном управлении

 

      2.1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии

      Начать  рассмотрение вопроса феномена бюрократии необходимо с определения понятия организация.

      Формальная  организация - это, как указывает А.И.Пригожин , способ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах». Он выделяет следующие основные элементы формальной организации:

      1. Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.

      2. Система коммуникаций, Т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

      3. Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

      Рассматривая  структуру формальной организации, он приводит выделенные еще в работах  Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей существующие в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация.

      Формализация  социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации.

      Все формальные организации имеют специальный  административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

      Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер. Он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как  необходимую форму общественного  порядка и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация.

 

2.2.Исторические типы бюрократии, Российский тип

 

      Обратимся к истории вопроса. Специалисты  обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (веберовскую ) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.

      В России бюрократия долгое время сохраняла  и, к сожалению, продолжает сохранять  многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное  произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону.

      Патриархальная  система имела и некоторые  достоинства. Так, если просителю удавалось  установить с должностным лицом  личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти  дружеские отношения, то проситель  мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали.

       В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения  текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер.

       По  Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

       Технически, по М.Веберу, это самая совершенная  форма организации государственной  службы. Ее превосходство проявляется  в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне  и, наконец, безличном характере  деятельности.

       «Идеологической»  основой веберовской    модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано.

       Но  жизнь все же оказалась сложнее  идеальных схем М.Вебера. Уже начиная  с К.Маркса, исследователи часто  отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную  компетентность, отношение к гражданам  как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое  отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В.Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую  бюрократическую машину, при которой  профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся  в зависимые массы, в беспомощных  «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы  конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью  останется бюрократия.

 
 

       2.3. Проблемы формирования государственной службы демократического общества

        

       В работе мы будем рассматривать понятия  «бюрократия» и «государственные служащие»  как синонимы для обозначения  тех, кто занят на государственной  службе. «Государственная служба –  вид трудовой деятельности, заключающийся  в практическом осуществлении государственных  функций работниками государственного аппарата, занимающими должности  в государственных учреждениях  и получающими от государства  вознаграждение за свой труд».

       При использовании понятия «бюрократия», мы опираемся на веберовские представления  о бюрократии. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична и  высококвалифицирована . Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: рекрутирование на основе открытых конкурсов; внутреннее продвижение по иерархической лестнице с учётом определённых критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентно способное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами.

 

2.4.Количественные характеристики численности государственных служащих РФ

 

       Все должности государственной гражданской  службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), категориям: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты  и группами должностей внутри категорий (от высших до младших).

       Работники, занимающие должности специалистов, вместе с основной массой муниципальных  служащих, работающих в органах местного самоуправления, составляют ядро российского  чиновничества.

       Ранее многочисленный вспомогательный персонал (секретари, водители, работники, обслуживающие  здания и оборудование, и т.п.) не включался в систему должностей государственной службы. Теперь они  входят в категорию обеспечивающих специалистов,  существующих для  организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Ранее они формально и  статусно  не являлись чиновниками, однако в статистике в настоящее время они объединяться с государственными служащими в одну группу, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.

       Мнение  о том, что постсоветская бюрократия очень многочисленна и раздута  сверх необходимости, разделяется  не только широкой публикой, но и  рядом журналистов и исследователей. Обычно используемый аргумент в пользу такого утверждения: приводятся ссылки на статистические данные, согласно которым, занятых в сфере управления, в  наши дни в России больше, чем  это было в годы существования  Советского Союза. В середине 1980-х  общая численность занятых в  аппарате управления в СССР колебалась от 2 млн. до 2,4 млн. человек. Однако нужно  учитывать процедуры подсчёта соответствующих  статистических показателей, изменения  правил отнесения тех или иных лиц к категории работников сферы  государственного управления, появление  у органов государственного управления новых функций.

       Во-первых, любые статистические сравнения  предполагают, что используемые показатели сопоставимы. Определение точной численности  работников сферы государственного управления в советское время  – непростая задача, поскольку  соответствующие функции были «размыты»  между разными ведомствами и  организациями. К тому же многие функции  государственного управления выполнялись  освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые  могли формально не включаться в  численность органов государственного управления.