Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

       Во-вторых, публикуемые данные о численности  занятых в органах управления в России в 1990-е годы и в настоящее  время также нуждаются в пояснении. Эти цифры могут включать не только собственно управленцев, большинство  из которых занимают государственные  или муниципальные должности, но и многочисленную армию работников, их обслуживающих. Понятно, что, согласно таким подсчётам, численность собственно тех, кто выполняет функции государственного управления, преувеличена.

       В-третьих, внутри самой бюрократии произошли  глубокие структурные изменения, затрагивающие  функциональные основы её деятельности и способствующие увеличению её численности. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

       В-четвёртых, происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности  занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях.

       Наконец, в-пятых, создание и функционирование демократической политической системы  предполагают значительную занятость  в органах, её обеспечивающих.

       Последние три обстоятельства объясняют наличие  определённых объективных предпосылок  к росту численности занятых  в сфере государственного управления и местном самоуправлении при  переходе к рыночной экономике и  более демократическому устройству общества. Всё это, однако, не исключает  и внутренне запрограммированную  в любой бюрократии тенденцию  к неуклонной экспансии вне связи  её с объективным расширением  полномочий и обязанностей.

       Специальное статистическое обследование государственных  и муниципальных органов было начато только в 1994г., поэтому мы не располагаем сопоставимыми данными  за более ранний период. Но судя по косвенным  данным, относящимся к органам  управления и включающим одновременно органы милиции, полная численность  занятых здесь сократилась в 1992 г. по сравнению с 1991 г. Это стало  закономерным следствием распада СССР и быстрого демонтажа советских государственных институтов (министерств и ведомств). Однако уже в 1993 г. она вновь начала быстро расти в результате создания новых и расширяющихся действовавших министерств и федеральных служб.

       В 1995 г. численность занятых в органах  управления возросла примерно на 6% (самый  значительный прирост за весь период наблюдения). В целом в 1994-2000 гг. численность  занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий  прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.

       По  регионам прирост занятости в  сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная  вариация увеличивалась. На начало 2000 г. плотность госслужащих в расчёте  на 1000 человек постоянного населения  варьировалась от 4 (в Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек¹.

       Теперь  сосредоточимся только на работниках органов исполнительной власти, то есть на тех, кого обычно и зовут  «бюрократами». Почти 90% всех государственных  и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность  возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% (см. табл.1). На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.

       Таблица1

       Оценивая  общий масштаб занятости в  этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой управленческой организации  трудятся не только «бюрократы». Поэтому  их реальная численность (с точки  зрения выполнения собственно чиновничьих  функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава  работников государственных и муниципальных  органов.

       Подавляющая часть чиновников трудилась в  регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения  численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность  чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств («федеральные чиновники на федеральном уровне») за рассматриваемый период снизилась  на 10% и составила менее 30 тыс. человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась  противоположная ситуация: суммарная  численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.

       В 2000-2005 годах тенденция к постоянному  росту численности занятых на госслужбе сохранилась. Это связано  с административной реформой, изменением в структуре федеральных органов  исполнительной власти,  введением  института полномочных представителей президента в федеральных  округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных  многочисленных комиссий и главные  федеральные инспектора.

         На данный момент по сравнению  с советским временем чиновников  в нашей стране стало больше  в 14 раз: 2,5 миллиона на одну  только Россию против 400 тысяч  человек на весь Советский  Союз. Об этом сообщила  руководитель  сектора изучения элит Института  социологии РАН Ольга Крыштановская  на презентации доклада "Бюрократия  и власть в новой России: позиция  населения и оценки экспертов". Это исследование касалось госслужащих  низшего и среднего звена в  сфере управления. Этого исследования  мы ещё подробно коснёмся в  нашей работе.

2.5. Положение в развитых странах

       Завершая  анализ показателей численности  государственных служащих и их динамики в России, попытаемся сравнить их с  соответствующими показателями в других промышленно развитых странах. Расхождения  в определении самого понятия  государственной службы существенно  затрудняют межстрановые сопоставления. Однако благодаря специальному обследованию, проведённому Всемирным банком², ситуация в этой области несколько прояснилась.

       Из  данных таблицы следует, что во многих странах Центральной и Восточной  Европы (ЦВЕ) доля занятых в сфере  государственного управления заметно  выше, чем в России. В богатых  странах эти показатели ещё выше. Среди последних наименее «бюрократизированы»  относительно бедная Греция(4,3%) и Япония (4,0%). Правда, в ряде стран ЦВЕ показатели близки к российским. Например, в  Болгарии они чуть выше, а в Польше – ещё ниже, чем в России, отсюда следует, что российская ситуация не исключительна для переходных обществ.                 

                                                                                                           Таблица 2

       Итак, межстрановые сравнения не свидетельствуют  о том, что доля занятых в государственном  управлении в России в начале 2000-х  годов была велика. Скорее, даже наоборот.

2.6.Бюрократия и власть в новой России

       В завершающей части работы хотелось бы представить более полные сведения, об упомянутом выше, социологическом  исследовании,  «Бюрократия и  власть в новой России: позиция  населения и оценки экспертов» проведенном  Институтом социологии (ИС) РАН совместно  с российским представительством фонда  Фридриха Эберта (Friedrich Ebert Stiftung). Исследователи  интервьюировали 1,5 тысячи респондентов из 11 социальных групп (которые сыграли  в исследовании роль «населения») и 300 чиновников среднего и низшего  звена (ответившие за «бюрократию»). Погрешность, как утверждают эксперты, колеблется в пределах 1-3%.           

       Представляя стостраничный доклад, директор Института  социологи РАН Михаил Горшков  начал с напоминания об обращении  президента страны Федеральному Собранию, в котором Владимир Путин подверг  критике чиновничий аппарат. Никогда  в российской истории, по словам Горшкова, руководитель государства не рассуждал  о плачевном состоянии бюрократии, обращаясь к представителям законодательной  власти и стране в целом.

       Начнём  с оценки уровня коррупции. Как это  ни печально, но народ сегодня уверен, что главная беда России - это  засилье бюрократов и их сращивание с крупным капиталом. Люди считают, что из-за них расцвела коррупция, они мешают развитию малого и среднего бизнеса и предают общенациональные интересы. А вот чиновники собой  довольны и считают, что их главное  достоинство - профессионализм.  
И если понятия "государство" и "государственные служащие" вызывают у наших сограждан скорее позитивное чувство, то "власть" и "чиновничество" - резко негативное. Любопытно, что самой бюрократии термин "чиновник" тоже не нравится. Все они хотят быть государственными служащими. Хуже всего народ относится к высшему чиновничеству - слою, который Владимир Путин назвал в своем Послании "надменной кастой".

       Результаты  исследования показали, что наиболее коррумпированными институтами  россияне считают власть на местах (на нее указали 40,9% опрошенных) и  правоохранительные органы (33,8%). Кроме  того, среди пораженных коррупцией институтов были названы судебная система (22%), крупный бизнес (18,5%), федеральное  правительство (17,2%), медицина и образование (17,7%), военкоматы (14,8%).