Государственные и муниципальные заимствования

Государственные (муниципальные) заимствования используются как способ привлечения денежных средств для покрытия бюджетных дефицитов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации - федеральном, региональном и местном.[4]

Существует несколько классификаций государственных заимствований в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации. Государственные заимствования подразделяются на капитальный и текущий. Капитальные государственные заимствования - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам. Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении. [5]

С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные ( до 5 лет), долгосрочные ( свыше 5 лет). Второй формой государственных заимствований являются кредиты, привлекаемые органами государственной власти для увеличения своих ресурсов. Международные финансовые организации предоставляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) кредиты (ст. 6 БК РФ). Государственные заимствования могут быть внутренними и внешними. Внутренние заимствования проводятся на национальном рынке и в национальной валюте, внешние — осуществляются на внешних рынках и в иностранных валютах. По срокам заимствований и взимаемой процентной ставке кредиты международных финансовых организаций являются самой выгодной формой внешних заимствований. По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным и переменным купонным доходом. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее условиями выпуска займа. Займы с фиксированным купоном являются разновидностью предыдущих с той лишь разницей, что купонный доход дифференцируется по годам. Процентный доход по займам с переменным купонным доходом привязывается к заранее установленной базе, ею может быть уровень доходности другого займа, средняя доходность всех государственных ценных бумаг и т.п. Государство во избежание потерь использует оба метода определения купонного дохода: фиксирование его величины в условиях выпуска займов и отказ от предварительной его фиксации. Второй метод находит большее применение в условиях нестабильного рынка, когда установление твердого или фиксированного купонного дохода может привести к повышенным выплатам процентов из бюджета (при тенденции к снижению доходности заимствований) или отпугнуть инвесторов, ожидающих повышения доходности облигаций. По методам проведения государственные и муниципальные заимствования подразделяются на добровольные и принудительные. В условиях политической и экономической стабильности органы власти и органы местного самоуправления привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные долговые инструменты свободно обращаются на финансовом рынке. К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно-политических и экономических условиях прибегают центральные органы власти, которые в силу закона размещают государственные займы среди подписчиков в обязательном порядке.

1.2 Специфика и основные формы муниципальных заимствований

Институт муниципальных заимствований как система отношений, возникающих в связи с аккумулированием муни­ципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, представляет со­бой важнейший инструмент для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также для привлечения инвестиционных ресурсов.

Под муниципальными заимствованиями в соответствии с Бюджетным кодек­сом РФ понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привле­каемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муници­пального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального об­разования принадлежит местной администрации.

Муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом указанные заимствования и предоставление гарантий не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования. [6]

В соответствии с БК РФ предельный объем муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в этом же году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета.

Муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финанси­рования дефицитов бюджетов, а также для погашения долговых обязательств в соот­ветствии с программой муниципальных внутренних заимствований, которая пред­ставляет собой перечень внутренних заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета города и погашение муниципальных долговых обязательств, и утверждается в виде приложения к решению о бюджете на очередной финансо­вый год.

Решение об осуществлении муниципальных внутренних заимствований и выдаче муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения займов принимается главой муниципального образования в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления о бюджете. Осуществление муниципальных внутренних заимствований допускается только в случае утверждения решением о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год сле­дующих параметров: в привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета муни­ципального образования для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга; в предельный размер муниципального долга, не превышающий объем доходов бюджета муниципального образования без финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; в расходы на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, утвержденный решением представительного органа о бюджете муниципально­го образования, не должен превышать 15% объема расходов бюджета. Контроль за соблюдением указанных ограничений при осуществлении муници­пальных внутренних заимствований осуществляется финансовым управлением ад­министрации муниципального образования.[7]

Существуют две главные формы муниципальных займов:

                  выпуск муниципальных ценных бумаг;

                  ссуды.

Ссуды могут предоставляться либо по бюджетной линии – бюджетные ссуды вышестоящих бюджетов, либо коммерческими банками. В последнем случае ссуда местным органам власти обычно не отличается от аналогичных ссуд предприятиям и организациям.

Муниципальными ценными бумагами являются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Эмитентом муниципальных ценных бумаг вы­ступает местная администрация. Привлечение займов путем выпуска муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с решением о бюджете муниципально­го образования, а также программой муниципальных внутренних заимствований. Направление использования денежных средств, привлекаемых в результате разме­щения муниципальных ценных бумаг, утверждается решением представительного органа местного самоуправления о бюджете.

Генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, которые утверждаются муниципальным правовым актом местной администра­ции, должны включать указания:[8]

                    на вид ценных бумаг;

                    форму выпуска ценных бумаг;

                    срочность данного вида ценных бумаг (кратко-, средне-, долгосрочные); в валюту обязательств;

                    особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;

                    в ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также ограничения круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

В соответствии с генеральными условиями эмитент принимает муниципальный правовой акт, содержащий условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, включающие следующие указания:

                    вид ценных бумаг;

                    минимальный и максимальный сроки обращения данного вида муниципальных ценных бумаг. Отдельные выпуски ценных бумаг могут иметь разные сроки об­ращения;

                    номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска муници­пальных ценных бумаг; в порядок размещения муниципальных ценных бумаг; в порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами; в размер дохода или порядок его расчета;

                    иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения обязательств по муниципальным ценным бумагам. Муниципальный правовой акт, содержащий условия эмиссии муниципальных ценных бумаг, подлежит государственной регистрации в уполномоченном федераль­ном органе исполнительной власти. Эмитент муниципальных ценных бумаг прини­мает муниципальный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии муници­пальных ценных бумаг.

Администрация муниципального образования в лице финансового управления осуществляет учет и регистрацию муниципальных заимствований, ведет муници­пальную долговую книгу.

Заимствования муниципальными образованиями у Российской Федера­ции в иностранной валюте и предостав­ление Российской Феде­рацией гарантий в иностранной валюте не являются внешними заимство­ваниями и не приво­дят к образованию внешнего долга муниципального образования.

1.3.  Механизм эмиссии и обращения государственных и муниципальных заимствований

Правительство РФ осуществляет внутренние и внешние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего и внешнего долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом объема долга.

Государственные и муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Таким образом, по договору государственного и муниципального займа заемщиком и эмитентом выступает РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а инвестором — гражданин или юридическое лицо-резидент или нерезидент.

Договор государственного или муниципального займа заключается путем приобретения инвестором выпущенных государственных либо муниципальных облигаций или других государственных либо муниципальных ценных бумаг, удовлетворяющих право инвестора на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, другого имущества, установленных процентов либо других имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Государственные и муниципальные займы являются добровольными.

Договоры о государственных внешних заимствованиях, исполнение которых требует увеличения их предельных объемов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, включаются только после внесения соответствующих изменений в федеральный бюджет на очередной финансовый год.

Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, о предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации при следующих обстоятельствах:

1)  если предусмотренные этими договорами займы или гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований РФ или привлекаемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа;

2)  если исполнение таких договоров требует увеличения предельных объемов государственных внешних заимствований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

3) другим основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Государственные        внутренние        и        внешние        заимствования осуществляются в соответствии с программами, утверждаемыми на очередной финансовый год.

Ежегодно разрабатываются и утверждаются программы государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых РФ государственных кредитов, отражающие перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году.

В программе государственных внешних заимствований РФ отдельно предусматриваются все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа. Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, если они осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга в рамках его предельного объема. Такое право распространяется только на несвязанные государственные внешние заимствования.

Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляют собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год по формам и видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета. В программы включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.

При выпуске долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований содержат количественные данные об эмиссии таких обязательств, выраженные в национальной валюте, а также примерный перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.

Регулирование государственных займов осуществляется на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску отдельных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпуска и особенность обращения, а также связанный с названной эмиссией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.