Государственные и муниципальные заимствования

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается  только  в  случае   принятия  Российской  Федерацией  или  ее

субъектом закона (органом местного самоуправления — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обязательном порядке утверждаются:

а)    предельный размер соответствующего государственного (му­ниципального) долга;

б)   предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

При этом предельный объем заемных средств для субъекта РФ не должен превышать 30% объема его собственных доходов на текущий год, без учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в том же году.

Для муниципальных образований соответствующий объем заемных средств не может превышать 15% объема его доходов.

Со дня вступления в силу Бюджетного кодекса РФ положение о необходимости ежегодно утверждать вышеуказанные «предельные» цифры утратит свою силу. Будут действовать нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирование бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание государственного или муниципального долга (ст. 106, 107, 111, 112).

При эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне Российской Федерации — Правительство) утверждают Генеральные условия эмиссии (далее — Генеральные условия), являющиеся нормативно-правовым актом, в котором закрепляется:

• вид ценных бумаг;

• форма выпуска;

• указание на срочность данного вида ценных бумаг;

• валюта обязательств;

• особенности исполнения обязательства, предусматривающие право на получение вместо денежных средств имущественного эквивалента;

•   наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются.

На основе этих Генеральных условий эмитент (на федеральном уровне, как правило, Минфин России) принимает нормативно-правовой акт, содержащий            более            подробные условия            эмиссии            и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (далее – условия эмиссии). В частности, в них должны содержаться такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доходность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии.

Этот правовой акт подлежит обязательной государственной ре­гистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление или исполнение федерального бюджета.

Об итогах эмиссии эмитенты соответствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содержащий отчет.

В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг.

Решение о выпуске должно включать в обязательном порядке следующие условия:

• наименование эмитента;

• дату начала размещения и дату, или период размещения;

• форму выпуска и указание на вид ценных бумаг;

• номинальную стоимость одной ценной бумаги;

• количество бумаг данного выпуска;

• дату их погашения;

•  наименование органа, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг (регистратора);

•   наличие ограничений и иных условий, имеющих значение для их размещения и обращения.

Все эти условия должны быть не позднее чем за два рабочих дня до начала их размещения опубликованы эмитентом либо в средствах массовой информации, либо иным способом.

Договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

По договору государственного займа заемщиком выступают Российская Федерация, субъект РФ, а заимодавцем – физическое или юридическое лицо.

Обеспечить надежную систему наполнения казны государства денежной наличностью, а также дать возможность юридическим и физическим лицам получать доход на свои временно свободные денежные средства призван рынок государственных ценных бумаг. Этот рынок можно разделить на:

–                 Первичный – обеспечивает размещение всех видов государственных ценных бумаг, акций и облигаций предприятий и компаний, краткосрочных государственных ценных бумаг, облигаций государственного валютного займа, финансовых инструментов (различных сертификатов, выпускаемых банками, векселей);

–                 Вторичный – в основном внебиржевой рынок, образованный торговцами ценных бумаг при помощи прежде всего телефона и компьютера, а также в результате личных контактов.

–                 На вторичном рынке государственных ценных бумаг напрямую или через посредников работают почти все финансовые институты. Государственные ценные бумаги делятся на:

–      рыночные - свободно обращающиеся, могут перепродаваться после первичного размещения другим субъектам (казначейские векселя, среднесрочные инструменты, долгосрочные государственные облигации);

–      нерыночные - не могут свободно переходить от одного держателя к другому; размещаются среди специализированных финансовых институтов и населения.

К нерыночным правительственным (государственным) ценным бумагам в США относятся сберегательные облигации, иностранные правительственные серии, серии правительственных счетов и серии местных органов власти.

Рынок государственных ценных бумаг входит в состав фондового рынка.

Одним из видов внутренних государственных займов являются казначейские обязательства. Казначейские обязательства — это вил государственных ценных бумаг, размещаемых на добровольной основе среди физических и юридических лиц. Казначейские обязательства удостоверяют внесение их держателями денежных средств в бюджет и дают право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения ими. В постановлении Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 9 августа 1994 г. указано, что выпуск этих ценных бумаг осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции». Их эмитентом является Министерство финансов РФ. Казначейские обязательства выпускаются и обращаются в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке.

Форму казначейских обязательств могут иметь также и муниципальные займы.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управлению государственным и муниципальным внутренним долгом, формирующимся в результате заемных операций.

Управление государственным долгом РФ на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» возложено на Правительство РФ. Это же положение нашло отражение и в Бюджетном кодексе РФ. Статья 101 Бюджетного кодекса так и называется — «Управление государственным и муниципальным долгом». Кроме того, учитывая, что конкретные мероприятия по управлению внутренним долгом РФ осуществляет Минфин России, Бюджетный Кодекс РФ (ст. 165) закрепляет за ним полномочие на осуществление «в порядке, установленном Правительством РФ, управления государственным долгом Российской Федерации», отнеся его к «полномочиям в бюджетном процессе».

Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а муниципальным      долгом             уполномоченным      органом      местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ в Министерстве финансов РФ создана единая система управления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований.

2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1. Характеристика современных государственных и муниципальных заимствований

Объем планируемых заимствований на 2011-2013 годы беспрецедентен для российского рынка внутреннего государственного долга. В последние годы Минфин России не размещал на открытом рынке облигаций на сумму более 420 млрд. рублей за один календарный год. В этой связи, успешное решение поставленной задачи будет в значительной степени определяться эффективностью мероприятий по повышению ликвидности государственных долговых обязательств.

В указанных целях Минфин России будет проводить размещение на рынке базовых выпусков сравнительно крупных объемов со сроками обращения 1, 2, 3, 4, 5 и 10 лет, а при благоприятной ситуации и со сроками обращения свыше 10 лет.

Динамика внутренних государственных заимствований РФ (по операциям с государственными ценными бумагами Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации), приведена в следующей таблице.

Таблица 1

Динамика внутренних государственных заимствований на 2011-2013 годы

Анализ динамики показывает, что объемы привлечений средств от размещения указанных государственных ценных бумаг увеличатся в 2013 году в 1,7 раза по сравнению с 2010 годом, в 4 раза по сравнению с 2009 годом.

Проектами программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (приложения 34 и 35 к законопроекту) предусмотрены внутренние заимствования за счет размещения государственных ценных бумаг в размере (сальдо) 1 340,8 млрд. рублей, 1 504,4 млрд. рублей и 1 485,3 млрд. рублей соответственно. В соответствии с Бюджетным  кодексом Российской Федерации Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Вместе с тем указанная программа не содержит ни суммы заимствования, ни срока погашения, как это предусмотрено статьей 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации для Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации. По мнению Счетной палаты, целесообразно требования к форме представления Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации привести в соответствие с требованиями к Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации, для чего внести соответствующие дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Возможность разместить на рынке значительные объемы государственных ценных бумаг, запланированные на 2011-2013 годы, во многом будет зависеть от успешного решения задачи повышения ликвидности государственных долговых обязательств. С этой целью Минфин России будет проводить размещение на рынке базовых выпусков сравнительно крупных объемов со сроком обращения 1, 2, 3, 4, 5 и 10 лет.

Планируемая доходность в 2011 - 2013 годах по краткосрочным инструментам составит до 4,5 — 5,5 %, по среднесрочным до 6,0 — 8,0 %, по долгосрочным до 8,0 -8,5 %.

Предусматривается, что привлечение средств будет осуществляться за счет размещения среднесрочных государственных ценных бумаг - 48 %, долгосрочных - 40 %, краткосрочных - 12% от общего объема эмиссии 2011 года. Государственные сберегательные облигации (ГСО)   будут использоваться для   размещения пенсионных накоплений.

Часть заимствований будет использована на рефинансирование увеличивающегося долга по государственным ценным бумагам. Бюджетные ассигнования на погашение основного долга по государственным ценным бумагам в 2011 - 2012 годах определены пунктом 5 статьи 20 законопроекта. Предусматривается направить на указанные погашения 22 % от занимаемых средств в 2011 году, 25,6 % в 2012 году, 29,3 % в 2013 году.