Государственные и муниципальные заимствования

Как отмечено в Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2011 -2013 годы размещения в крупных объемах на внутреннем рынке пока возможны только на короткие сроки (3 - 5, максимум, 10 лет), а выпуск более долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах.

В 2009 году было привлечено 515,9 млрд. рублей, или 80,3 % от запланированного объема.

Правительством Российской Федерации подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», которым предусматривается сокращение объема привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг в 2010 году с 1 210,0 млрд. рублей до 1 074,3 млрд. рублей, при этом, по данным Минфина России, по состоянию на 9 сентября 2010 года фактически привлечено 414,8 млрд. рублей (38,6 % от уточненного объема на 2010 год).

В современных условиях в процесс внешних заимствований вовлечены правительства и частные структуры разных стран, различные институты мирового финансового рынка, многие международные организации.

При этом объемы задолженностей принимают все более значительные масштабы, возникают необходимости урегулирования задолженностей и на фоне этих проблем все более важный характер принимают вопросы учета внешних заимствований.

Динамика внешних заимствований РФ за счет размещения ценных бумаг и привлечения кредитов иностранных организаций представлена в двух следующих таблицах.

Таблица 2

Динамика погашения и привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте.

Анализ динамики показывает, что привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте, в 2011 году предусматривается в объеме 213,5 млрд. рублей (7,0 млрд. долларов США), что меньше на 3 %, чем в 2010 году. В 2012-2013 годах указанные привлечения в рублевом эквиваленте будут увеличиваться, однако, относительно 2010 года сократятся на 2,4 % и 1,5 % соответственно. Заимствования будут осуществляться путем размещения еврооблигаций на внешнем финансовом рынке.

При этом в долларовом эквиваленте объем привлечений прогнозируется ежегодно в размере 7 млрд. долларов США, что меньше на 6,7%, чем в 2010 году. Уменьшение привлечений связано с перераспределением части заимствований на внутренний финансовый рынок. Заимствования будут осуществляться путем размещения еврооблигаций на внешнем финансовом рынке.

Ставки купонного дохода предполагаются в 2011 - 2013 годах соответственно 6,64 %, 6,52 % и 6,33 %. Уровень ставок определен исходя из прогнозного уровня ставок купонного дохода по 10-летним казначейским облигациям США с учетом CDS на риск Российской Федерации.

Объем погашений по указанным ценным бумагам определен пунктом 5 статьи 20 законопроекта. Предусматривается, что указанные погашения в 2011 году по сравнению с 2010 годом увеличатся в 1,7 раза и составят 76 млрд. рублей (2,5 млрд. долларов США). Увеличение связано в основном с погашением обязательств Российской Федерации по облигациям внутреннего государственного валютного облигационного займа VII серии в объеме 1,0 млрд. долларов США.

В 2012 и 2013 годах погашение государственных ценных бумаг в рублевом эквиваленте составит 40,5 млрд. рублей и 40,9 млрд. рублей соответственно, или 1,3 млрд. долларов США ежегодно.

                                                                                                            Таблица 3

Динамика привлечения и погашения кредитов иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, кредиты международных финансовых организаций (далее - МФО), иных субъектов международного права, приведена в следующей таблице. (млрд. рублей)

Анализ динамики показывает, что объемы погашения иностранных кредитов превысят объемы их привлечения.

В соответствии с программами государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (приложения 38 и 39 к законопроекту) (далее - программа заимствований) предусмотрено привлечение средств займов МФО в объемах 266,1 млн. долларов США, 226,3 млн. долларов США и 163,5 млн. долларов США соответственно, что эквивалентно 8,1 млрд. рублей, 6,95 млрд. рублей и 5,1 млрд. рублей. Прогнозируется, таким образом, сокращение объемов привлечения средств займов МФО в 2012 и 2013 годах.

Вместе с тем по сравнению с показателями, установленными на 2011 и 2012 годы Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ (с изменениями), объемы привлечения средств займов МФО увеличены в 2011 году на 84,8 млн. долларов США, или 46,8 %, в 2012 году - на 141,5 млн. долларов США, или 166,9 %.

Ожидаемое привлечение в 2010 году средств займов, включенных в проекты программ заимствования, составляет 189,1 млн. долларов США. Однако фактическое привлечение средств по ним за восемь месяцев 2010 года составило 63,5 млн. долларов США, или 33,6 % от ожидаемого объема и 23,0 % от объема, установленного действующей программой заимствований.

По состоянию на 1 сентября 2010 года не осуществлялись так называемые «иные заимствования», предусмотренные в сумме 46,9 млн. долларов США. Не было начато привлечение средств ряда займов МФО, в том числе займов Международного банка реконструкции и развития (МБРР) для финансирования следующих проектов: «Содействие повышению уровня грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации», «Развитие инфраструктуры рынка микрофинансирования в Российской Федерации» и «Сохранение и использование культурного наследия в России».

Частью 4 статьи 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в программе государственных внешних заимствований объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 % общего объема внешних заимствований. Понятие «общий объем внешних заимствований» трактуется Минфином России как общая сумма займов МФО. Согласно Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2012-2013 годы общая сумма займов МФО (общая «сумма заимствования») составляет 1 030,1 млн. долларов США, а общая сумма так называемых «иных заимствований» (т.е. заимствований, не детализированных по конкретным займам) - 120,0 млн. долларов США. Однако общая сумма займов МФО, по которым планируется привлечение средств в 2013 году, составляет 625,0 млн. долларов США. Таким образом, доля общей суммы «иных заимствований» в общей сумме займов МФО в прогнозе на 2013 год достигает 19,2 %. Между тем законопроект и материалы к нему не содержат информации об «иных заимствованиях» помимо их общих годовых объемов.

В 2010 и 2011 годах предусматривается начать привлечение средств шести новых займов МБРР на общую сумму 240,0 млн. долларов США. Однако по указанным проектам не подписаны соглашения, а также в проектах программ заимствования не указаны сроки погашения этих займов, что не соответствует требованиям пункта 2 статьи 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Два из указанных проектов МБРР: «Содействие созданию и развитию особых экономических зон в Российской Федерации» и «Поддержка местных инициатив Северо-Кавказского федерального округа» включены в программу заимствования в целях решения приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации. В связи с этим Счетная палата рекомендует Минэкономразвития России и Минрегиону России принять необходимые меры по скорейшему подписанию соответствующих соглашений с МБРР и началу реализации указанных проектов с I квартала 2011 года.

Кроме того, соглашения также не подписаны по проектам: «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации» (объем заимствований - 25,0 млн. долларов США), «Сохранение и 250 использование культурного наследия в России» (100,0 млн. долларов США).

Не подписаны соглашения и отсутствуют распоряжения Правительства Российской Федерации по проектам: «Развитие инфраструктуры рынка микрофинансирования в Российской Федерации» (объем заимствований - 20,0 млн. долларов США), «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации» (25,0 млн. долларов США).

Направлениями использования указанных займов являются в основном консультационные услуги и обучение.

Кроме того, проектом программ заимствования предусмотрено продление сроков исполнения проектов «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», «Реконструкция системы водоснабжения и охрана окружающей среды г. Калининграда», по которым сроки завершения неоднократно продлевались. Фактическое использование средств займов по указанным кредитам показывает, что в 2011 - 2013 годах средства займов могут быть использованы не в полном объеме, что потребует нового продления сроков завершения проектов и приведет к дополнительным расходам федерального бюджета.

В этой связи необходимо  Правительству Российской Федерации предусмотреть в постановлении Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов» меры по усилению контроля за исполнением Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, в том числе по реализации проектов «Модернизация казначейской системы Российской Федерации» и «Реконструкция системы водоснабжения и охрана окружающей среды г. Калининграда».

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 законопроекта предусматривается, что бюджетные ассигнования на погашение основной суммы долга по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, в 2011 -2013 годах будут иметь отрицательную динамику и составят соответственно 53,5 млрд. рублей (1,75 млрд. долларов США), 34,0 млрд. рублей (1,1 млрд. долларов США) и 29,7 млрд. рублей (0,96 млрд. долларов США).

При этом объемы погашений основной суммы долга по займам МФО будут иметь отрицательную динамику и   составят: в 2011 году - 0,7 млрд. долларов США (22,3 млрд. рублей), в 2012 году - 0,6 млрд. долларов США (19,5 млрд. рублей), в 2013  году -0,54 млрд. долларов США (16,7 млрд. рублей), что на 32% меньше, чем в 2010 году (24,2 млрд. рублей, или 0,8 млрд. долларов США).

Таким образом, целью политики проводимой Правительством в области государственных и муниципальных заимствований, является расширение рынка внутренних заимствований при сохранении  определенного присутствия на внешних рынках.

2.2. Проблемы системы государственных и муниципальных заимствований и пути их решения

В качестве важнейших вопросов бюджетной политики РФ Минфин выделяет выбор между рыночным и нерыночным привлечением средств; выбор между заимствованиями на внутреннем или внешнем рынках; определение структуры займов по срокам.

При том, что нерыночные заимствования позволяют в ряде случаев привлекать денежные средства по более низким ставкам и на более длинные сроки (например, займы у Международного валютного фонда, Всемирного банка), их привлечение связано с определенными условиями и может быть ограничено по объему, они типичны для развивающихся стран с низким кредитным рейтингом. России, по мнению Минфина, целесообразно ориентироваться на привлечение рыночных заимствований. Сохранение ограниченных заимствований у Всемирного банка - 200-300 млн долл - объясняется целесообразностью использования консалтингового потенциала Мирового банка. Продолжение ограниченного размещения нерыночных государственных сберегательных облигаций обусловлено потребностями Пенсионного фонда РФ, при этом процентная ставка по этим облигациям определяется исходя из ставки на рынке облигаций федеральных займов.

Осуществление внешних займов, по оценке Минфина, имеет следующие преимущества:

- национальная экономика получает дополнительные финансовые ресурсы, в том числе долгосрочные, без необходимости перераспределения имеющихся ресурсов внутри страны;

- государство получает возможность привлечения средств в условиях ограниченных возможностей внутреннего рынка;