Государственный финансовый контроль и его роль в рыночной экономике

Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т.д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления финансово-денежных расчетов. Большую роль в этом играют бухгалтерские службы.

Последующий финансовый контроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, сопоставление финансовых планов и прогнозов с результатами оценки эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д.

По методам проведения, т.е. приемам и способам осуществления финансового контроля, различают: проверки, обследования, надзор, анализ финансовой деятельности, наблюдение (мониторинг), ревизии.

В процессе проведения проверок на основе отчетной документации и расходных документов рассматриваются отдельные вопросы финансовой деятельности и намечаются меры для устранения выявленных нарушений.

Обследование, в отличие от проверки, охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.

Надзор производится контролирующими органами за хозяйствующими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ РФ за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России – за страховыми фирмами. Несоблюдение нормативов, приводящие к риску банкротства и ущемлению интересов клиентов, влечет за собой отзыв лицензии.

Анализ финансовой деятельности как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или готовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности, оценки финансового состояния и обеспеченности собственным капиталом, эффективности его использования.

Наблюдение (мониторинг) – постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использование выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента. Неэффективное использование полученной ссуды и снижение платежеспособности могут привести к ужесточению условий кредитования, требованию досрочного возврата ссуды.

Ревизия – наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.

Ревизии могут быть полные и частичные; комплексные и тематические; плановые и внеплановые; документальные и фактические (т.е. проверка не только документов, но и наличия денег и товарно-материальных ценностей). Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий, а также различными государственными и негосударственными органами контроля (Федеральным казначейством, Банком России, аудиторскими службами). Результаты ревизии оформляются актом, на основании которого принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности.

Государственный и негосударственный контроль тесно взаимосвязаны и различаются лишь по субъектам контроля, а также целями и методами. В первом преобладает правовая и количественная сторона контроля, а во втором – аналитическая.

Государственный контроль направлен а отслеживание стоимостных пропорций распределения ВВП, движение во всех каналах денежных средств, связанных с формированием государственных финансовых ресурсов, полнотой и своевременностью их поступления и использования, преследуя цель увеличения поступления ресурсов в государственную казну и сокращение государственных издержек управления.

Негосударственный контроль (главным образом внутрихозяйственный (внутрифирменный, корпоративный)), напротив, преследует цель сократить отчисления в пользу государства и другие издержки с тем, чтобы повысить норму прибыли на вложенный капитал.

При этом, конечно государственный и негосударственный контроль ограничены рамками действующего законодательства.

Дальнейшее развитие финансового контроля и его эффективности во многом зависит от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающей его проведение на качественно новом уровне

1.4  Развитие нормативно-правовой базы государственного финансового контроля

В целом система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля (или его нормативно-правовая база) нам представляется 4-уровневой. Наглядно это показано на рис. 1.

В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля, обеспечивающей ее реформирование и развитие. Конечно, логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. Но так как создание отдельных контрольных органов в стране в основном происходило, можно сказать, стихийно, т.е. без четкой и глубоко продуманной концепции всей системы, то и начинать придется «от достигнутого». При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов государственного финансового контроля, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).

Рис. 1. Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) государственного финансового контроля

При формировании нормативной базы государственного финансового контроля следует решить несколько важных задач, например, таких как:

    - определить терминологию и понятийный аппарат государственного финансового контроля;

    - разработать методологию государственного финансового контроля (цели, задачи, принципы и т.д.);

    - определить организационную структуру системы государственного финансового контроля;

   - определить органы правового регулирования государственного финансового контроля, их права и обязанности;

    - определить субъектов права государственного финансового контроля;

   - определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) государственного финансового контроля;

  -  определить основные источники права государственного финансового контроля (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;

    - определить порядок построения системы нормативно-правовых актов государственного финансового контроля, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;

   - разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов государственного финансового контроля;

   - обозначить основные направления взаимодействия правовых актов государственного финансового контроля с актами иных подотраслей (сфер) .

Первоначально инициатором законопроекта был Минфин России. Он готовил документы силами Контрольно-ревизионного управления и Научно-исследовательского финансового института с участием широкого круга высококвалифицированных специалистов финансового контроля. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы: о законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор» и др.,должны быть определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля; об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации; о стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля; о механизме взаимодействия органов гос. фин. контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти,систем федерального и регионального, муниципального финансового контроля;  об ответственности органов гос. фин. контроля должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и др.

На эффективности контроля наряду с отсутствием закона отрицательно сказываются и другие факторы. Это и неправильное подчинение контролирующих органов в системе исполнительной власти, и слабо маскируемое нежелание руководства некоторых из них выявлять реальные факты растранжиривания государственных средств, докапываться до причин нарушений, и слабость или развал ведомственного контроля в государственных учреждениях, и недостаточная квалификация основной массы финансовых контролеров. Но отрицательное влияние других факторов несравнимо с деструктивными последствиями отсутствия закона.

Предлагаемый закон должен определить идеологию государственного финансового контроля, задачи и полномочия его органов. Образец нужного подхода можно найти в Федеральном законе о Счетной палате. Он развивает конституционные положения в отношении финансового контроля, прошел проверку временем и в основном ее выдержал. На его основе Счетная палата работает уверенно и продуктивно, все полнее выполняя назначенную ей Конституцией РФ роль независимого, фактически высшего финансового контрольного органа в стране. Но и этот закон постепенно отстает от реальностей контроля и потребностей общества, нуждается в корректировке, уточнении ряда позиции, изначально сохраняющихся неизменными. А некоторые общие проблемы контроля в нем решить просто невозможно.

В новом законе нельзя не учитывать то, что в контрольном процессе участвуют две изначально равноправные стороны (органы исполнительной власти и субъект проверки). Закон должен определить их права и обязанности при осуществлении контроля, установить формы взаимодействия, сотрудничества.

Правовое установление требований к организации внутреннего контроля, взаимодействию внутреннего и внешнего контроля, процедур такого взаимодействия, определение ответственности за отсутствие внутреннего контроля, порядок или корректировка действий органа внешнего контроля в таком случае- одна из существенных составляющих предлагаемого закона. Ее актуальность становится наиболее очевидной именно с позиции экономической необходимости.

В этом плане существует еще одна проблема, нуждающаяся в законодательном решении. Сейчас контролирующие органы заметно отличаются разницей подходов к решению стоящих перед ними задач, хотя в принципе занимаются одним и тем же делом. Они регулируют и регламентируют свои действия каждый по-своему, ведомственными документами, которые не только сильно различаются, но и не всегда соответствуют действующему законодательству. В результате контрольное дело сильно страдает. Исправить положение может Федеральный закон о государственном финансовом контроле. Надо, чтобы органы контроля различались дифференциацией объектов, но пользовались относительно их равными правами, предъявляли одинаковые требования.

Государственный финансовый контроль - неотъемлемая составляющая государственного устройства любой цивилизованной страны в современном мире. Система государственного финансового контроля содействует повышению эффективности власти. Но по своей сути власть в демократическом государстве есть уполномоченное учреждение для ведения дел общества. Поэтому основная задача контроля- информирование общества о действиях власти, представление данных для оценки их эффективности, влияния на улучшение социально-экономических условий в стране.

Финансовый контроль как любая категория системы законодательства представлен определенной совокупностью нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности контрольной правовой системы. Нормативно-правовое обеспечение финансового контроля в России пока нельзя назвать системным. Эта сфера регулируется актами бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовым, его базу составляют документы разного уровня. Основы государственного финансового коньтроля закреплены в Конституции РФ, в конституциях республик в составе Федерации, а также в основных законах и правовых актах представительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.

Государственный финансовый контроль в нашей стране осуществляется таким образом, что на основе его результатов можно принимать лишь частичные решения. Данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков. Снятие коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный Федеральный закон «О государственном финансовом контроле».

Глава 2. Анализ структуры органов, осуществляющих государственный финансовый контроль в Российской Федерации

2.1 Счетная палата как орган финансового контроля

Счетная палата РФ занимает особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов. Ее деятельность определяется Федеральным законом от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Это независимый от Правительства РФ постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ и Президенту РФ[2].

Сфера полномочий Счетной палаты – контроль за федеральной собственностью и федеральными денежными средствами. Контролю подлежат все юридические лица – государственные органы и учреждения, включая государственные внебюджетные фонды и ЦБ РФ; органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые фирмы и другие коммерческие фонды и негосударственные некоммерческие организации – в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием бюджетной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.