Государственный и муниципальный кредит

    В марте 2001 г. Президентом России был подписан Федеральный закон от 24 марта 2001 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год», который предусматривает полную выплату долга Парижскому клубу кредиторов в 2001 г. в соответствии с графиком, установленным соглашениями о реструктуризации 1996 и 1999 гг. Согласно закону на выплату внешнего долга направляются первые 41 млрд. руб. (немногим менее 1,4 млрд. долл.) дополнительных доходов федерального бюджета.[8] Остальная часть дополнительных доходов федерального бюджета будет распределена поровну между непроцентными расходами бюджета и выплатами по внешнему долгу. Кроме платежей Парижскому клубу кредиторов в 2001 г. производились выплаты задолженности международным финансовым организациям, выплаты по долгу Российской Федерации другим зарубежным кредиторам, купонные выплаты по семилетнему еврооблигационному займу 1997 г., а также по десятилетним и тридцатилетним еврооблигациям, выпущенным в рамках реструктуризации задолженности Лондонскому клубу кредиторов. Уточнены также перспективы взаимоотношений России с Всемирным банком. Все это позволит вернуть России имидж добросовестного заемщика и полноправного участника мирохозяйственных связей, а также решать задачи экономического и социального развития.

3. 2. Управление  государственным кредитом и государственным  долгом.

     Управление государственным кредитом — одно из направлений финансовой политики государства, связанное с обеспечением этой деятельности в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга, выпуском и размещением новых займов, поддержанием вторичного рынка долговых обязательств, регулированием рынка государственного кредита. Регулируют и осуществляют эту деятельность Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее институциональное обеспечение.[9]

     Управление государственным кредитом направлено на достижение экономических, социальных и политических целей, которые определяются тенденциями общественного прогресса и современным состоянием экономики страны. В числе основных экономических целей — обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формулируются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспечения национальной безопасности. Достижение этих целей в немалой степени связано с управлением государственным долгом, в особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет не только экономическую независимость страны, но и сохранение ее национального суверенитета, что особенно актуально и для современной России.

     Соответственно определяются и ранжируются задачи, которые предназначена решить система управления государственным кредитом в России переходного периода:

    (а) минимизация стоимости долга для заемщика;

    (б) эффективное использование привлеченных средств, создание соответствующей системы учета и контроля;

    (в) усиление инвестиционного характера займов;

    (г) регулирование объемов заемных обязательств государства и поддержание их курса;

    (д) привлечение средств на самых выгодных для эмитента условиях;

    (е) определение приоритетов кредитной политики государства, обеспечение своевременного возврата предоставленных кредитов.

     В системе действий по управлению государственным кредитом важнейшим является обслуживание и погашение государственного долга, поскольку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, создавая для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных санкций. Лишь в случае инвестиционных займов обслуживание и погашение обязательств осуществляются за счет доходов от проекта.

     Основная задача управления государственным долгом России — изменение долговой стратегии и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга. В силу сложившихся обстоятельств в наибольшей степени это относится к внешнему долгу. И здесь целесообразно обратиться к современному мировому опыту конверсионных финансовых методов урегулирования внешней задолженности, как наиболее гибких и адекватных современному состоянию и кредитным возможностям России. Финансовый механизм конверсионной схемы состоит в ликвидации части внешней задолженности путем ее обмена на национальные активы — национальную валюту, облигации, акции, товары, финансовые активы и т. п.

Наиболее  приемлемым для России могут быть следующие варианты:

    1. Долг в обмен на экспорт. Имеется в виду не сырьевой экспорт, а экспорт готовой продукции. Этот вариант позволяет поддержать конкурентоспособные производства в стране, развивать экспорт, осваивать новые рынки сбыта, а следовательно, сохранять рабочие места, обеспечивать поступление налогов и погашение долгов, а также финансирование инвестиций. Важно поддерживать отрасли, имеющие значительный экспортный потенциал (космическая, алюминиевая, авиационная промышленность и др.), которые уже сейчас выпускают продукцию, соответствующую мировым стандартам и могут способствовать росту экономики в целом.

    2. Долг в обмен на собственность. Этот вариант проводится, как правило, в рамках программы приватизации, а также предполагает обмен долговых обязательств на акции приватизируемых предприятий и привлечение стратегических инвесторов. В этом случае важно провести оценку стоимости отечественных предприятий в соответствии со стандартами мирового рынка, а обмен долговых обязательств на акции должен осуществляться по выгодному для России курсу. Важно определить также доли акций (компаний) в собственности при конверсии долга.

    3. Долг в обмен на налоги. В этом случае предполагается законодательное установление таких налоговых льгот для инвесторов — держателей внешнего долга, которые побудили бы их к инвестициям. Разрешение на конверсию должно предоставляться только при осуществлении инвестиций, важных для экономики России. В этом случае внешний долг будет погашаться за счет будущих доходов.

    4. Выплата процентных платежей по внешнему государственному долгу в местной валюте. Этот вариант используется в мировой практике в отдельных случаях. Выплаты осуществляются по привлекательному для кредиторов курсу, но перевод денег в счет процентных платежей осуществляется на специальные инвестиционные счета в отечественных банках, причем средства с этих счетов могут быть направлены только для осуществления прямых инвестиций в экономику должника. Все иные манипуляции с такого рода средствами и доходами от этих инвестиций могут осуществляться лишь по истечении установленного в договоре конверсии срока (как минимум — через год).

    5. Долг в обмен на наличные. Предполагает выкуп долга с дисконтом на вторичном рынке внешних долговых обязательств. В этом случае уменьшается номинальный долг и имеет место экономия на будущих процентных выплатах. Процедура этой операции такова: правительство назначает агента, обладающего достаточным опытом по купле-продаже внешних долгов (как правило, это крупный коммерческий банк) и устанавливает дисконт к номиналу долга, согласно которому оно готово выкупить у агента купленные им долги.

    6. Реструктуризация долга. [15]Этот способ регулирования задолженности весьма распространен в современных условиях. Под реструктуризацией понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долгов и сроков их погашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Многие из описанных приемов нашли применение при выводе России из дефолта 1998 г.

В частности, можно упомянуть о таких методах, как:

    (а) реструктуризация облигационных займов в облигации с более поздним сроком погашения;

    (б) ведение переговоров с кредиторами с целью отсрочки платежей;

    (в) использование различных схем взаимозачетов для снижения задолженности по займам;

    (г) привлечение кредитов банков для платежей по облигациям;

   (д) прием облигаций в счет налоговых платежей, в обмен на жилищные сертификаты и т. п.;

    (е) выкуп своих обязательств с дисконтом;

    (ж) досрочный выкуп своих обязательств.

     Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга. Цель управления государственным долгом — нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:

    • безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

    • единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

    • единство долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

    • согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

    • снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

    • оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

    • гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

     Управление государственным долгом, как и всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смысле.

    Под управлением государственным и муниципальным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанном с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

    Управление  государственным долгом в широком  смысле как одно из направлений финансовой политики находится в руках органов  власти и управления государством. Именно они определяют общий объем  бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для  их финансирования, основные направления  и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, возможность  и целесообразность осуществления  общегосударственных программ по поддержке  малого бизнеса, отдельных районов  страны и т.п.[11]

    Управление  государственным долгом в широком  смысле предполагает:

• формирование политики в отношении государственного долга;
• определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
• определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
• определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

          Политика в отношении государственного  долга и его верхний предел  определяются законодательными  органами власти, а оперативное  управление им осуществляет исполнительная  власть.

    Под управлением государственным и муниципальным долгом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированием рынка государственных ценных бумаг, обслуживанием и погашением государственного долга, предоставлением кредитов и гарантий.[11]