Московское городское общественное управление в конце XIX – начале XX века финансы и бюджет

    Во  введении определены методологические подходы, предмет, цели и задачи исследования, степень изученности проблемы, дается анализ корпуса привлеченных источников.

    Глава 1 «Имущества и капиталы Московского городского общественного управления» включает в себя два параграфа. В первом из них («Городские предприятия и городское имущество») дается разбор главных активных статей городского баланса. Статьи актива могут быть разделены на три большие группы. Во-первых, это наличные деньги и ценные бумаги. Во-вторых, недвижимое и движимое имущество общественного назначения. В-третьих, имущество городских коммерческих предприятий. Конец XIX - начало XX века – время быстрого роста актива городского баланса, а также серьезного изменения его структуры. За период с 1893 по 1913 г. городской баланс увеличился с 56,5  млн. руб. до 267,62 млн. руб. или в 4,74 раза. Этот рост в решающей степени обеспечивали городские предприятия: трамвай, водопровод, канализация, ломбард, бойни и газовый завод. За 20 лет балансовая стоимость их движимого и недвижимого имущества возросла более чем в 16 раз. Прочее городское движимое и недвижимое имущество (земли, здания и сооружения непроизводственного назначения) значительно уступало по темпам роста и за тот же период времени увеличилось по стоимости всего лишь в два раза. Третье место заняли ценные бумаги.

    Во  втором параграфе «Собственные капиталы, займы и долги» содержится анализ пассива городского баланса. Из всех российских городов Москва была самым крупным заемщиком на мировом фондовом рынке. За счет средств, вырученных от реализации облигационных займов, были сооружены и эксплуатировались городские предприятия. Собственные капиталы города по темпам роста значительно уступали займам. За 20 лет капитал города увеличился более чем в два раза – с 30,2 млн. руб. (1893 г.) до 69,6 млн. руб. (1913 г.) – тогда как капитал облигационных займов за тот же период возрос с 12,8 млн. руб. до 146,2 млн. руб. Немалая часть собственных городских капиталов была иммобилизована в постройки непроизводственного назначения: училищные здания, полицейские и солдатские казармы и т.п. Следовательно, собственный капитал лишь в некоторой степени участвовал в повышении платежеспособности города как заемщика на рынке капиталов.

    Глава 2 «Структура городских доходов и расходов» также состоит из двух параграфов. В первом, который носит название «Денежные ресурсы московской казны», дается разбор приходных статей городского бюджета. Одним из основных источников обыкновенных доходов города Москвы являлись прямые налоги, в ряду которых первое место принадлежало «оценочному сбору» с недвижимых имуществ. Налог заметно вырос  в абсолютном измерении – с 1,6 млн. руб. в 1893 г. до 3,8 млн. руб. в 1913 г. Вместе с тем недоимки в отдельные годы (например, в 1893 и 1913 гг.) составляли едва ли не половину суммы всего сбора.

    В Москве «оценочный сбор»  определялся с чистого дохода, который владелец получал от эксплуатации имуществ, и не мог превышать 10%. Несомненно, рост доходов от городского «оценочного сбора» напрямую зависел от состояния рынка наемных жилых помещений в Москве. Этот рынок был подвержен сильным колебаниям сезонного и иного характера. Но самое главное препятствие росту налоговой базы городского управления заключалось в характере городской застройки. Как в 90-ые годы XIX в., так и в 1900-ые, в Москве преобладало малоэтажное домостроительство. К 1912 г. 1-2-х этажные здания составляли более 73% всех каменных зданий Москвы. Само собой разумеется, малоэтажный характер имело и деревянное домостроительство, а также постройки смешанного типа из дерева и кирпича. Как и прежде, преобладающим материалом строительства оставалось дерево. Даже в районах внутри Садового кольца был велик удельный вес малоценных построек. Так, например, в Арбатской части города деревянные и смешанные здания составляли в 1902 г. 61,3%, а в 1912 г.  – 46%. В окраинных частях города преобладало деревянное домостроение. В Серпуховской части за 10 лет XX в. было сооружено 472 новых дома из дерева, 121 смешанная постройка и 241 кирпичный дом³⁷. При таком характере застройки городу было трудно рассчитывать на быстрый рост «оценочного сбора». К тому же наличие большого числа малоценных домов, ориентированных на малоимущих квартиросъемщиков, способствовало консервации такого болезненного для московских финансов явления, как недоимочность домовладельцев – главной категории плательщиков городских прямых налогов.

    К 1911 г. в собственности городского управления находилось 8,9 тыс. десятин земли, из которых: за чертой города – 6,6 тыс. дес., внутри городской черты – 2,3 тыс. дес. Около половины земель в черте города были заняты под городскими предприятиями и учреждениями (больницами, училищами, бойнями и др.), казармами, полицейскими зданиями и пр. Около 1,3 тыс. дес. предназначалось для сдачи внаем³⁸. В городских поселениях, также как и в сельской местности, арендная плата, судя по всему, росла быстрее, чем земельные цены, поэтому городскому общественному управлению представлялось более выгодным сдавать свою землю в краткосрочную аренду, чем продавать на «вечные времена».

    Огромный  рост денежных оборотов показали за исследуемый период городские предприятия. Но чистая прибыль, полученная от их эксплуатации, оставалась незначительной. Чистую прибыль от канализации город стал получать, только начиная с 1907 г. (предприятие начало работу в 1898 г.). В 1908 г. условно чистый доход от нее составил 186,5 тыс. руб., в 1913 – 163,4 тыс. руб. В 1911 г. чистая прибыль от трамвая составила 2,4 млн. руб., в 1912 – 3 млн. руб.³⁹, в 1913 – 3,3 млн. руб. Если же отнести чистую прибыль за 1913 г. к стоимости имущества трамвая (51,0 млн. руб.), то доходность этого крупнейшего городского предприятия составит всего 6,5% на капитал. Железные дороги были самым затратным из городских предприятий. Они требовали постоянного притока капиталов в форме облигационных займов. По суммам ежегодных расходов на обслуживание облигационных долгов трамвай держал первое место. Второе место занимал городской водопровод. Совокупный расход на обслуживание облигационных займов составил огромную цифру – свыше 6 млн. руб. – и конца этому не было видно. Городские власти, констатировав фактическую исчерпанность источников пополнения городских доходов, свои надежды связывали с государственной финансовой поддержкой.

    Во  втором параграфе «Обязательные и необязательные расходы московского городского управления» анализируется расходная часть бюджета. 

      Как крупные, так и мелкие города обязывались нести часть расходов по содержанию государственных учреждений, тюремных помещений, полиции. Эти расходы, составляя в начале значительную часть бюджета (более 17%), к концу изучаемого периода сильно понизились и составили 8,5% (4,1 млн. руб.) Расходы на содержание органов городского общественного управления за тот же период, также значительно увеличившись абсолютно, – с 594,7 тыс. руб. до 2,1 млн. руб. – понизились относительно: от 7,7% всего расходного бюджета в 1893 г. до 4,4% в 1913 г. Самой крупной расходной статьей стало содержание городских предприятий. Второе место занимали расходы по обслуживанию и погашению облигационных займов. Во многом увеличение этих последних расходов вызывалось внешними причинами – ухудшением конъюнктуры мирового финансового рынка, которое выразилось, прежде всего, в росте учетных ставок (или цены денег).

    Доля  социально значимых расходов почти не изменилась в бюджете, составляя  около 30%. Зато абсолютный рост ее был очень значителен: с 2,5 млн. руб. до 13, 9 млн. руб. Однако эти расходы во многом покрывались не за счет городских доходов, а из сумм, пожертвованных благотворителями. Те же отрасли городского хозяйства, куда благотворительная помощь либо не направлялась, либо поступала крайне скудно – санитарная часть, благоустройство и т.п. – испытывали острейший кризис в своем поступательном развитии, что самокритично признавали и сами «отцы города».

    В заключении подводятся итоги проведенного исследования и формулируются выводы. Финансы Московского городского общественного управления в 1893-1913 гг. претерпели ряд существенных изменений как положительного, так и отрицательного свойства. Во-первых, обращает на себя внимание громадный рост стоимости  имущества производственных предприятий в городском балансе: электрического трамвая, водопровода, канализации, ломбарда, газового завода, городских боен. Без них превращение Москвы в современный город, соответствующий минимальным европейским стандартам благоустройства и санитарии, было бы попросту невозможно. Они также способствовали положительным сдвигам и в образе жизни горожан. В этом Москва выгодно выделялась среди других городов России, не только малых, но и многих крупных. С другой стороны, как и в большинстве ведущих индустриальных стран Европы, значительную долю в пассиве городского баланса первопрестольной стали составлять обязательства по облигационным займам.

    Устройство  доходных городских предприятий требовало таких огромных единовременных затрат, которые не могли быть покрыты из текущих городских доходов. Поэтому они создавались преимущественно за счет средств, вырученных от реализации публичных займов под облигации. Собственные капиталы города все еще в значительной степени были иммобилизованы в городские земельные участки и постройки, часть из которых не приносила и не могла приносить никакого дохода (например, казармы для войсковых частей и полицейских формирований). Крупные средства приходилось держать в активах высокой степени ликвидности: в виде денежной наличности на текущих счетах и банковских вкладах, а также в ценных бумагах (облигациях государственных займов, железнодорожных займов и бумагах учреждений ипотечного кредита). 

    Во-вторых, в этот период все градообразующие предприятия инфраструктуры Москвы – общественный транспорт,  водопровод и канализация, освещение, – окончательно закрепляются во владении московского городского общественного управления. В этом факте выразились объективные процессы, получившие развитие в городском хозяйстве индустриальной эпохи. С другой стороны, внутренний рынок все еще аграрной страны был крайне беден капиталами. К тому же скудные ресурсы его в начале XX в. отвлекались на финансирование масштабных организационных преобразований в аграрном секторе экономики. Поэтому средства на развитие и содержание городских предприятий получались из-за границы, где на тяжелых условиях была размещена большая часть муниципальных облигаций.

    В-третьих, городские предприятия использовались капиталистически, т.е. они должны были приносить и приносили прибыль городскому общественному хозяйству. Однако размеры этой прибыли оставались незначительными и поэтому в повышении общей кредитоспособности города городские предприятия участия фактически не принимали. Расходы на оплату купонов по облигациям муниципальных займов и  на изъятие из обращения самих облигаций в соответствии с планами погашения поглощали львиную долю валовых доходов от водопровода, канализации и трамвая. Да и само устройство и эксплуатация их обходилось дороже, чем в развитых странах Запада, прежде всего потому, что приходилось в больших масштабах использовать импортную технику и оборудование. Проблема эффективной эксплуатации городских предприятий со всей полнотой встала перед властями Москвы уже в конце первого десятилетия XX века.

    В-четвертых, основная налоговая база московского городского бюджета в форме «оценочного сбора» с недвижимого имущества, а также сбора с торговли и промыслов прирастала относительно медленными темпами. Происходило это от того, что многоэтажная каменная застройка не только окраин, но и городского центра, имела локальный характер. Дорогостоящих домовладений, которые могли бы давать городу хороший и постоянный доход в виде налогов, было все еще сравнительно немного. Не только окраины города, но и его центральные кварталы продолжали застраиваться малоэтажными домами из кирпича и малоценными деревянными и смешанными постройками.

    Во  владении городских властей находилось немало недвижимых имуществ – земельных участков большой площади и крупных домовладений, – которые не приносили значительного дохода в городской бюджет. Избавиться от них путем выгодной продажи представлялось крайне затруднительным из-за ограниченного внутреннего платежеспособного спроса. Повышение же их доходности требовало очень больших предварительных расходов, которых городской бюджет не был в состоянии себе позволить. По главным доходным статьям городского бюджета существовала постоянная крупная недоимочность; к 1913 г. она достигла пугающих размеров. Особенно это касается «оценочного сбора» с городских недвижимых имуществ.  

    В-пятых, Московскому городскому общественному управлению приходилось нести и долю общегосударственных расходов. Эта доля обнаружила тенденцию к относительному снижению, также как и управленческие расходы по ведению городского хозяйства. Не только устройство городских доходных предприятий, но и их содержание частично производилось за счет средств, которые потенциально могли быть направлены на решение неотложных задач по благоустройству города, улучшения его санитарного облика.

    Расходы на благоустройство улиц, площадей и набережных Москвы увеличивались абсолютно, но их относительное снижение и невысокие темпы роста вызывали острое беспокойство у современников. Выделение ассигнований на улучшение санитарного состояния города осуществлялось в пределах только крайне необходимого. Развитие городской благотворительности во многом шло за счет частных пожертвований. Темпы строительства медицинских учреждений, городских школ и профессиональных учебных заведений были таковы, что потребность москвичей удовлетворялась лишь в небольшой степени.   

    Все сказанное в совокупности привело  к тому, что накануне Первой мировой  войны кредитоспособность Москвы, как  и многих других российских городов, была близка к своему исчерпанию, а платежеспособность находилась под большим сомнением у потенциальных инвесторов. Только перед самой войной российское императорское правительство озаботилось расширением кредитной базы муниципальных образований, учредив Кассу городского и земского кредита. Недостаточность источников доходов, малоэффективное налогообложение, навязанные городу общегосударственные расходы - все это приводило к тому, что собственный капитал Московского городского общественного управления увеличивался невысокими темпами. Медленный рост городского капитала представлял дополнительную угрозу для кредитоспособности города если не в ближайшей, то в отдаленной перспективе.