Основы управления государственным и муниципальным кредитом и долгом

     Под внутренним  государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте.

     Под внешним  государственным долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте. В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. [13]

Под текущим государственным  долгом понимают расходы по выплате  доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

    • кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

    • государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;

    • договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

    • переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;

    • соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

     Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). Долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательствам Российской Федерации и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования — 10 лет. В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением международных соглашений и договоров на уровне муниципального образования. Все упомянутые формы в рыночной практике используются достаточно активно. Кредитные соглашения и договоры в системе государственного кредита заключаются, прежде всего, с кредитными организациями различного рода, как правило, коммерческими банками. К их услугам чаще всего прибегают субъекты Федерации и муниципальные образования. Традиционно кредиты Правительству РФ предоставлялись Центральным банком, который в качестве кредитных ресурсов использовал собственные средства, резервные фонды банков, а также вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями. Однако с принятием новой редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.[9]

Государственные ценные бумаги, т. е. обязательства, выпущенные от имени государства или гарантированные им, в экономически развитых странах являются основным источником формирования государственного долга.

Эмиссия государственных ценных бумаг в неоплаченных внутренних задолженностях колеблется в разных странах от 20 до 90%: в Германии они достигают 40%, в США — 70%, в Великобритании — 90%. В России долговые обязательства в виде ценных бумаг составляли в 2000 г. 93% всего внутреннего долга.

     Мировой рынок государственных ценных бумаг достаточно разнообразен и включает облигации, казначейские векселя, казначейские ноты и т. п. Наиболее распространенный вид государственных ценных бумаг — облигации.

Облигация — это долговая ценная бумага, обязательство, подтверждающее отношение займа между инвестором и эмитентом, согласно которому эмитент (заемщик) гарантирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по истечении установленного срока, а также процентов по займу.

 Государственные облигации выпускаются, как правило, на достаточно длительный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций. Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обеспечены финансовыми и иными ресурсами государства. Этому не мешает даже то, что уровень процентной ставки по государственным бумагам обычно ниже, чем по бумагам других эмитентов. По степени надежности облигации правительства и облигации, гарантированные им, стоят на первом месте, и лишь затем следуют муниципальные облигации, облигации акционерных обществ. [14]

Облигационные займы классифицируются по различным признакам:

1. по виду эмиссии — на предъявителя и именные (облигации государственных и муниципальных займов выпускаются, как правило, на предъявителя, что упрощает их обращение);
2. по виду выплат дохода — на процентные и беспроцентные облигации. При этом доход может либо выплачиваться в виде выигрышей, либо не выплачиваться совсем, но гарантирует получение определенного товара или услуги (например, по целевым займам — телефонным, жилищным и т. п.);
3. по характеру обращения — на облигации, свободно обращающиеся на рынке (рыночные) и с ограниченным кругом обращения (нерыночные). Рыночные ценные бумаги свободно обращаются и могут перепродаваться другим субъектам, нерыночные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного владельца к другому (например, сберегательные облигации, индивидуальные пенсионные облигации распространяются только среди населения и перепродаже не подлежат);
4. по характеру держателей ценных бумаг — на реализуемые только среди населения, среди юридических лиц и универсальные, т. е. предназначенные для размещения среди физических и юридических лиц; существуют облигации «специальных займов», предназначенные к размещению в страховых и пенсионных фондах, правительственных учреждениях, они не имеют свободного обращения и могут быть представлены к оплате через определенное время (обычно через год) со дня их выпуска;
5. по срокам погашения — на краткосрочные (срок погашения до одного года); среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет); существуют и бессрочные, или рентные, облигации, в отношении которых срок погашения не определен, а их владелец получает проценты до тех пор, пока держит их;
6. по методам размещения — на добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Облигации добровольных займов свободно продаются и покупаются на фондовом рынке. Принудительные займы размещаются согласно постановлению правительства и предусматривают ответственность за уклонение от подписки;
7. по материальному носителю могут быть в документарной и в бездокументарной форме (в виде записей па счетах);
8. в зависимости от эмитента — облигации, выпускаемые центральным правительством, субъектами Федерации и местными органами власти.[3] 

Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти и по статусу приравниваются к  государственным ценным бумагам  наряду с субфедеральными обязательствами.

Муниципальные облигации  бывают двух типов: общего долга и  доходные.

По облигациям общего долга  выплата процентов и погашение  обеспечивается сбором местных налогов. Их назначение — финансирование строительства  муниципальных больниц, школ.

 Доходные облигации  покрываются доходами от тех  объектов, для строительства которых  они эмитировались,— эстакад,  мостов, жилых домов и т. п.  Для инвесторов это более привлекательный  финансовый инструмент.

Казначейский вексель  — основной вид краткосрочных  государственных обязательств, выпускаются  обычно на срок 3, 6, и 12 месяцев (в США, например, они эмитируются на срок от нескольких недель до года). Эмиссия  и погашение осуществляются центральным  банком по поручению казначейства или  министерства финансов. Реализуются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансовым инструментом.

Казначейские ноты — среднесрочные  рыночные ценные бумаги. Выпускаются  министерством финансов или специальными государственными финансовыми органами. Особое место в системе государственных  займов занимают ценные бумаги, гарантированные  федеральным правительством. Эмитентом  в этом случае выступают структуры, пользующиеся поддержкой правительства. Примером таких ценных бумаг могут  быть облигации системы фермерского  кредита и облигации федеральных  банков жилищного кредита в США, облигации федеральной почты  и облигации федеральной железной дороги в Германии, облигации Российского  акционерного общества «Высокоскоростные  магистрали» (РАО «ВСМ») и т. п.

     Государственные  ценные бумаги занимают определенное  место на рынке финансовых  активов и выполняют особую  роль в общественном производстве. Прежде всего, они выполняют  фискальную и экономическую функции.  

     Фискальная  функция заключается в мобилизации  временно свободных денежных  средств юридических и физических  лиц (коммерческих банков и  небанковских финансово-кредитных  институтов, предприятий, населения  и т. п.) и сосредоточении их  в руках государства. 

     Фискальная  функция обусловливает экономическую  — привлеченные государством  ресурсы позволяют ему решать  текущие и перспективные задачи (задачи социального и экономического  развития страны, снижения дефицита  бюджета и т. п.).

     Государственные  ценные бумаги — важнейший  финансовый инструмент рыночной  экономики. Роль их принципиально  менялась в ходе развития общества. Первоначально государственные  ценные бумаги использовались  главным образом для покрытия  бюджетного дефицита, вызванного  чрезвычайными расходами, связанными  с войнами, стихийными бедствиями  и другими аналогичными событиями.  Постепенно их выпуск приобретает  экономическую направленность, и  они начинают играть существенную  роль в государственном регулировании  национальной экономики и денежного  обращения. Так, Россия выпустила  свои первые государственные ценные бумаги в 1769 г. для покрытия расходов в войне с Турцией. Затем все чаще государственные ценные бумаги (государственные займы) выпускались на инвестиционные нужды — развитие производства, инфраструктуры (например, строительство железных дорог), решение задач городского хозяйства.

В условиях рыночной экономики  государственные ценные бумаги становятся важнейшим финансовым инструментом: они выступают наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государственного долга; посредством государственных  ценных бумаг проводится денежно-кредитная  политика, осуществляется воздействие  на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т. е. купли-продажи государственных  ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увеличить объем денежной массы, финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государственные ценные бумаги; наоборот — при излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах коммерческих банков Центральный  банк «выбрасывает» на рынок государственные  ценные бумаги, с тем чтобы «связать»  излишнюю денежную массу. Операции с  государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность  активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов. [9]

Государственные ценные бумаги выступают объектом залоговых отношений, т. е. используются в качестве залога по кредиту, предоставляемому Центральным  банком правительству, по ссудам Центрального банка коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям коммерческими  банкам. Это уникальный инструмент организации государственных займов, когда сам заемщик определяет условия и технологии займа. С  помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение  задолженности по государственным  займам — так называемая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность  финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны в этой связи, в том числе и  с точки зрения инвестора, инвестиционные займы.

Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, поэтому нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в экономической и политической жизни страны. В то же время государственные ценные бумаги, по мнению ряда специалистов, обладают рядом недостатков: «оттягивают» средства с кредитного рынка; содержат возможность принудительного размещения займов (например, российские займы военных времен); в случае нерегулируемого рынка могут провоцировать создание финансовых пирамид.[1,263].

Государственными признаются ценные бумаги, которые эмитируются или гарантируются государством. Этим обусловливается не только их место и роль в общественном производстве, но и особенности эмиссии, обращения и регулирования. От имени государства эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг, обычно выступает уполномоченный орган, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета; в России — это Министерство финансов. [8]

Эмитентами ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципальных образований являются соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления. В качестве агента Министерства финансов часто выступает Центральный банк, который, в свою очередь, может уполномочить определенные инвестиционные институты или банки выступить официальными дилерами или маркетмейкерами конкретного выпуска государственных бумаг. Он же либо по его усмотрению иная уполномоченная организация выполняют функции депозитария, включая функцию по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляют учет прав различных организаций на эти облигации.

Функции субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных займов, но счетам «deno» депонентов (инвесторов).[1] Распространяются облигации внутренних государственных займов, как правило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных займов — также и через фондовые биржи. Функции по проведению государственной политики РФ в области рынка ценных бумаг, контролю над деятельностью профессиональных его участников через определение порядка их деятельности, а также по определению стандартов эмиссии ценных бумаг осуществляет Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Можно выделить следующие виды основных федеральных долговых обязательств:

1. государственные краткосрочные облигации (ГКО) со сроками обращения 3, 6 и 12 месяцев. Выпускаются на безбумажной основе в виде записей на счетах «депо». Облигации не имеют купонов. Размещаются на аукционах с дисконтом от номинала. Первый аукцион по размещению трехмесячных ГКО прошел в мае 1993 г. на Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ);
2. государственные долгосрочные облигации (ГДО). Выпущены 1 июля 1991 г. со сроком обращения 30 лет, т. е. до 1 июля 2021 г. Выпускаются в бланковом виде с набором купонов; купонный доход—15% от номинала облигации, выплачивается один раз в год — 1 доля;
3. облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ — ПД) имеют срок обращения 3 года и нулевой купон; могут быть в установленном порядке использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также в целях оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций;
4. облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ — ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет выпускаются двенадцатью равными траншами с начислением процентного дохода начиная с 19 августа 1998 г. Купонный доход по данным облигациям начисляется, начиная с 19 августа 1998 г. Размер купонного дохода составил 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25% годовых — во второй, 20% — в третий, 15% —в четвертый, далее—10% годовых. Начиная со второго купона, выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца;
5. облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) сроком обращения 1 год. Объем выпуска— 10 трлн. руб.— разбит на транши по 1 трлн. руб. Номинал— 100 и 500 тыс. рублей. Выпускаются в бланковом виде на предъявителя с набором из четырех купонов, выплачиваемых ежеквартально. Размер купона определяется по последней официально объявленной ставке купонного дохода по ОФЗ — ПК плюс премия, устанавливаемая Министерством финансов РФ;
6. облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ); выпускаются в бездокументарной форме; доход выплачивается в виде процента от номинальной стоимости, которую устанавливает Министерство финансов РФ при выпуске облигаций, но не реже одного раза в год;
7. государственные жилищные сертификаты (ГЖС); являются документарными именными не обращаемыми ценными бумагами и эмитируются по решению Правительства РФ для граждан РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Номинированы в квадратных метрах жилой площади. Срок предъявления к погашению — 1 год с момента выдачи;
8. облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ). Выпущены в 1993 г. В счет погашения задолженности Банка внешнеэкономической деятельности СССР перед юридическими лицами. Валюта займа доллары США. Номинал облигации—1, 10 и 100 тыс. долл. США. Первоначальный объем выпуска — 7885 млн. долл. пятью сериями со сроками погашения 1 год, 3 года, 6, 10 и 15 лет. В 1996 г. были сделаны дополнительные эмиссии на 1550 млн. долл. и на 3500 млн. долл. Выпускаются в бланковом виде с набором купонов; купонная ставка — 3% годовых выплачивается один раз в год. В дальнейшем рынок федеральных займов будет развиваться в направлении совершенствования и расширения инструментов заимствования в сторону удлинения сроков и удешевления займов, вовлечения новых категорий инвесторов.