Пенсионная реформа

Таблица 4

Динамика средних размеров назначенных  месячных пенсий и их соотношение  с индексом потребительских цен  в Российской Федерации в 2002–2003 гг.

* К декабрю 2001 г.

** Предварительные данные.

*** К декабрю 2002 г.

Источник: Социально-экономическое положение России (статистические сборники Госкомстата России за различные периоды).

Следует ли из этого, что индексации пенсий проводились с определенным опережением? Для этого необходимо проанализировать количественные параметры  каждой из двух проведенных до конца 2002 г. индексаций.

При проведении первой индексации (февраль 2002 г.) учитывалось, что потребительские  цены во втором полугодии 2001 г. (первый период, за который проводилась индексация в соответствии с новым законодательством) возросли на 5,3%. В результате индексации средний размер назначенных месячных пенсий в феврале 2002 г. оказался больше, чем в декабре 2001 г., на 15,6%. Следовательно, эта индексация была проведена с заметным опережением.

Однако вторая индексация (август 2002 г.) была проведена уже без опережения. В этом месяце средний размер назначенных месячных пенсий по сравнению с июнем повысился на 9,1%, в то время как потребительские цены в первом полугодии 2002 г. (второй период, за который проводилась индексация) возросли также на 9,1%.

Третья индексация проводилась  с 1 февраля 2003 г. и вызвала значительные расхождения между экспертами в  оценке ее содержания и последствий. Действительно, потребительские цены во втором полугодии 2002 г. (третий временной  интервал, который должен был анализироваться в качестве возможного периода индексации) увеличились на 5,5%. В то же время средний размер назначенных месячных пенсий в феврале 2003 г. оказался больше по сравнению с декабрем 2002 г. всего на 1,3%, или на 39 руб. Однако данная ситуация не противоречит принятому в декабре 2001 г. пенсионному законодательству, согласно которому, как уже отмечалось, при росте цен меньшем, чем на 6% за полугодие, индексация проводится 1 раз в год с 1 февраля. С 1 февраля 2003 г. была проиндексирована базовая часть трудовой пенсии: если на момент вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (1 января 2002 г.) она составляла 450 руб. в месяц, то с 1 февраля 2003 г. – 554 руб. в месяц, или на 23,1% больше. В результате базовая часть трудовой пенсии оказалась недоиндексированной, поскольку, как это видно из табл. 4, потребительские цены в Российской Федерации в 2002 г. увеличились на 27,8%. При соответствии этих показателей размер базовой части трудовой пенсии должен был бы составить не 554 руб., а 575 руб. в месяц.

Оценивая действующий механизм индексации трудовых пенсий, можно  сказать, что в принципе он носит, с одной стороны, достаточно предсказуемый  характер с точки зрения сроков проведения индексаций. С другой стороны, анализ уже проведенных индексаций свидетельствует, что сам их размер остался неформализованной величиной, что подтвердило высказывавшиеся нами ранее предположения о значительной роли субъективных факторов при осуществлении индексаций.

Обратимся теперь к уже упоминавшемуся еще одному основанию для индексации страховой части трудовой пенсии, связанному с обеспечением ее соответствия динамике среднемесячной заработной платы в стране. В 2002 г. средняя заработная плата в стране повысилась на 36,2%, в то время как средний размер назначенных месячных пенсий, определенный как совокупность всех их составных частей, увеличился на 27,8%. Следовательно, основание для индексации страховой части трудовой пенсии с 1 апреля 2003 г., по-видимому, сохранялось. Предполагаемый размер ее индексации был определен в 12,6%².

Последняя величина на самом деле связана с законодательно установленным  ограничением индексации размера страховой  части трудовой пенсии индексом роста  доходов Пенсионного фонда в  расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий. По расчетам пенсионного фонда, в 2002 г. этот рост составил 30,7%. Однако ранее произведенные индексации обусловили принятие к зачету не этой величины, а только 12,6%.

В целом установленный порядок индексации различных составных частей государственных трудовых пенсий, как это показано на графике 2, несколько изменил динамику роста среднего размера назначенных месячных пенсий. Так, видно, что если соответствующая кривая в 2001 г. имела ступенчатый характер (на ней четко видны 3 ступени, соответствующие февралю, маю и августу), то в 2002 г. очевидны только 2 ступени, соответствующие индексациям, которые на основе положений действующего законодательства были проведены с 1 февраля и с 1 августа.

Заключение

Проведение пенсионной реформы  в Российской Федерации и индексация государственных пенсий связаны  с преодолением нескольких ошибочных  тезисов (ловушек для общественного  сознания). В частности, не подтверждаются статистикой тезисы о том, что: 1) уровень пенсионного обеспечения в стране крайне низок, и пенсионеры в массе своей являются бедными; 2) пенсионеры в состоянии выйти из бедности (нуждаемости) только в том случае, если они будут проживать в семьях, где другие члены семей имеют относительно высокие уровни доходов и 3) поскольку уровень нуждаемости (бедности) пенсионеров в России ниже уровня нуждаемости (бедности) населения страны в целом, постольку мероприятия по индексации размеров государственных пенсий не должны рассматриваться в качестве безусловного приоритета социальной политики.

Оценка финансовых последствий  поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения в стране зависит от того, какое значение будет определено для данного  уровня. Проведенные на примере четырех  видов государственного пенсионного обеспечения – по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, социального – расчеты свидетельствуют, что в 2001 г. повышение их размеров до величины прожиточного минимума пенсионеров потребовало бы дополнительных расходов в размере 0,4% ВВП (7% фактической величины выплаченных пенсий), а до 1,5 прожиточных минимумов пенсионера – 2,4% ВВП (соответственно 45,7%).

Необходимость обеспечения таких  выплат неизбежно потребовала бы реструктуризации государственных  расходов в пользу системы государственного пенсионного обеспечения. Следовательно, стратегически верным является реализуемое направление пенсионной реформы в Российской Федерации, предусматривающее упреждающее (на страховой основе) формирование ресурсов на выплату государственных пенсий.

В принятых в декабре 2001 г. Федеральных  законах «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» созданы определенные регламенты поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения. Эти механизмы касаются всех составных частей трудовой пенсии (базовой, страховой и накопительной), а также пенсий, которые назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в частности, федеральных государственных служащих, военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, участников Великой Отечественной войны, граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, членов семей перечисленных категорий граждан, нетрудоспособных граждан).

Достоинством предложенных в законодательстве механизмов индексации является количественная и календарная определенность условий  их проведения. Однако сами размеры индексаций в большинстве случаев определяются на субъективной основе (например, отсутствует четко установленная необходимость соответствия размеров индексации базовой части трудовой пенсии росту потребительских цен, решения о размерах индексации принимает Правительство России и т.п.). Оценка полученных в 2002 г. результатов использования действующего механизма индексации на примере трудовых пенсий подтвердила эти соображения. Например, недоиндексированным оказался размер базовой части трудовой пенсии. Таким образом, остаются нерешенными как минимум 2 крупные проблемы.

Первая из этих проблем связана  с тем, что созданный механизм индексации трудовых пенсий привязан прежде всего к динамике основных макроэкономических показателей. С  одной стороны, такая привязка адекватна, поскольку позволяет согласовать параметры государственного пенсионного обеспечения с реальными ресурсными возможностями элементов системы финансового обеспечения выплаты государственных пенсий. С другой стороны, в качестве исходного уровня для дальнейшей эволюции параметров государственного пенсионного обеспечения было принято его состояние на конец 2001 г., которое не может рассматриваться как идеальное. Таким образом, обязательства (ответственность) государства по поддержанию уровня государственного пенсионного обеспечения были заменены иными обязательствами (ответственностью), связанными с индексацией размеров различных составных частей пенсий в зависимости от таких факторов, как рост потребительских цен, состояние бюджета Пенсионного фонда, изменение средней заработной платы в стране. Такая ситуация может рассматриваться как допустимая для работающих пенсионеров, но в отношении тех, для кого государственные трудовые пенсии и социальные пенсии являются единственным (или основным) источником доходов, подобного рода подмена понятий носит принципиальный характер.

Для данных категорий пенсионеров  целесообразен альтернативный механизм индексации пенсий. Суть его состоит  в том, что в него должен быть встроен  особый порядок такой индексации на период, когда размер базовой части трудовых пенсий индексируется не с учетом показателя инфляции, а в соответствии с долгосрочной программой повышения базовой части трудовой пенсии и социальных пенсий до прожиточного минимума. Основными принципами подобного механизма являются:

• регламентирование в годовом измерении количественных нормативов приближения размера базовой части государственной трудовой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера (аналогичный порядок должен быть принят и в отношении социальных пенсий, которые назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»);
• проведение индексации базовой части трудовых пенсий на предлагаемых условиях не всем категориям получателей трудовых пенсий, а только тем из них, для которых пенсия является единственным (или основным) источником доходов, а базовая часть пенсии, в свою очередь, является основной частью получаемой трудовой пенсии.

После доведения базовой  части трудовой пенсии до величины прожиточного минимума пенсионера может быть восстановлен в полном объеме ныне действующий механизм ее индексации с обязательным введением законодательной поправки о том, что во всех случаях она должна быть не ниже этой величины.

Вторая проблема связана с необходимостью учета регионального фактора в механизмах индексации базовой части трудовой пенсии и социальных пенсий, в связи с большими их различиями по отношению к прожиточному минимуму пенсионеров в различных регионах субфедерального уровня (в целом по России – почти в 3,5 раза).

К сожалению, положение о необходимости  привязки минимального стандарта государственного пенсионного обеспечения (в роли такового и выступает размер базовой  части трудовой пенсии) к региональным (а не среднереспубликанскому) величинам  прожиточного минимума пенсионера не находит отражения в ходе проведения пенсионной реформы в стране. Индексация ее размера происходит для Российской Федерации в целом. В качестве компромиссного решения можно рекомендовать региональную дифференциацию размеров базовой части трудовой пенсии в отношении тех пенсионеров, для которых ее доля в структуре получаемой пенсии является основной.

Список литературы

1. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год".
2. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 мая, 31 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 29 июня, 20 июля, 2, 28 декабря 2004 г.).
3. ПРОГРАММА ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Одобрена Правительством Российской Федерации 17 апреля 2001 г.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"
5. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (утв. постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-I) (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 5 мая 1997 г.)
6. Пряничников С. Б. Финансовые аспекты реформирования пенсионной системы // Народонаселение. - 2001. - N 2. - С. 153-154
7. Сборник Госкомстата «Социально-экономическое положение России. Январь – февраль 2003 года». М., 2003.
8. Смирнов С.Н., Исаев Н.И.. Сычева Л.И., Михайлов Л.В., Тимофеев Е.В., Марушкина Е.В. Пенсионная реформа: социальные и экономические аспекты. М., 2003. 70 с.