Российский федерализм

Среди политиков и экспертов  отношение к договорной практике было полярным. Суммируем аргументы «за» и «против» этого процесса.

Договоры между центром  и регионами в российских условиях полезны, поскольку:

• обеспечивают единство страны в условиях правового вакуума  и базируются на Федеративном договоре 1992 года;

• отражают специфику российской территориальной структуры —  крайне существенные

различия и диспропорции между регионами, в этих условиях федеральный центр должен

устанавливать отношения  с регионами не единообразно, но исходя из их специфики. Договоры между центром и регионами есть вредная практика, поскольку:

• они изменяют природу  российской федерации, превращая ее из конституционной в договорную, а в конечном счете ведут к конфедерализации страны;

• эти документы не имеют серьезной проработанной Характеристики федерализма 90-х годов определялись сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств переходного периода.

Федерализм эпохи Президента Ельцина был неустойчивым, его трансформация в сторону высокоцентрализованного союза или, напротив, рыхлой конфедерации была лишь вопросом времени.           Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, Российский федерализм не стал общественным, он остался «насаженным», «верховым», предметом дизайна, элементы которого выстраивались в зависимости от политической конъюнктуры. Население не восприняло федерализм как общественное благо.

Вместе с тем необходимо отметить и положительные стороны формирования российского федерализма. Так, новые условия самостоятельности дали региональным элитам колоссальный опыт, который проявлялся, в частности, в поиске самостоятельных путей выживания и роста в новых политических и экономических условиях.    В 90-е годы начали складываться договорные отношения — новая для России практика, шли поиски компромиссов между интересами центра и регионов, что как раз отвечает сути федеративного процесса.

Мотив предопределенности федерализма  как адекватного для России способа  усиления демократических качеств политической системы был отчетливо заметен с самого начала 90-х годов.

Необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной, обсуждались различные ее варианты — как конституционной, так и административной, однако эти дискуссии имели в основном академический характер. Реформа была реализована в короткие сроки, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению государства как одной из главных задач власти после его ослабления в предшествующий период.[2]

 

 

 

1.4Реформы российского федерализма: с 2000 года по настоящее время

 

Реформа федеративных отношений, проведенная под руководством и по инициативе Президента В. В. Путина, многосоставна и включает несколько измерений.  Ее основными элементами являются:

— введение поста полномочного представителя Президента в семи созданных, соглас-

но Указу Президента, федеральных  округах;

— введение института федерального вмешательства в регионах;

— реформа Совета Федерации;

— наконец, гармонизация законодательства в смысле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

В целом реформа преследовала цель ослабления региональных элит и  концентрации ресурсов (административных и финансовых) в руках федеральной бюрократии.

Второй срок президентства  В. В. Путина ознаменовался дальнейшей централизацией и расширением мер федерального вмешательства.

У Российской Федерации нет  аналогов в мире по числу регионов — субъектов федерации. Административно-территориальное деление (АТД) России не было стабильным и многократно подвергалось реформированию. Мировой опыт свидетельствует о том, трансформации системы АТД в федерациях, т. е. увеличение и уменьшение числа субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем.[10]

В России уменьшение числа  субъектов федерации посредством их слияния имеет прямое отношение к проблеме сложносоставных субъектов Российской Федерации.

Семь субъектов Российской Федерации имели в своем составе девять других субъектов: Коми-Пермяцкий округ (КПАО) в составе Пермской области, Агинский Бурятский округ (АБАО) в составе Читинской области, Корякский округ (КАО) в составе Камчатской области, Ненецкий (НАО) — в составе Архангельской области, Усть-Ордынский Бурятский (УОБАО) — в Иркутской области, Ханты-Мансийский (ХМАО) и

Ямало-Ненецкий (ЯНАО) — в составе Тюменской области, Таймырский (ТАО) и Эвенкийский (ЭАО) — в составе Красноярского края.

Начало процессов объединения  относится к концу 2003 года.[12]

 

 

 

2.Бюджетный федерализм

 

Важной составной частью федерализма является так называемый бюджетный федерализм (иногда его называют фискальным федерализмом). В нашей стране широко распространено представление, будто бы это и есть самая главная часть федерализма, и есть эксперты, которые склонны сводить к бюджетному федерализму весь федерализм как таковой.            

Обычно бюджетный федерализм определяют как совокупность финансовых взаимоотношений трех ветвей власти: федеральной, региональной и местной.[12]

Существуют два канонических определения бюджетного федерализма, которые в корне противоречат друг другу. Каждое из них основано на своем понимании федерализма как такового.

Первое определение исходит  из классического понимания федерализма как формы союза независимых государств, где независимость воплощается не только политически, но и фискально — в независимых друг от друга, автономных бюджетах, притом независимых полностью. Это так называемый независимый бюджетный федерализм. Второе же определение сводит бюджетный федерализм к межбюджетным отношениям — к перетокам средств между бюджетами разных уровней. Это так называемый выравнивающий бюджетный федерализм.

Суть противоречия между  ними очевидна: если есть автономия, то не может быть потоков между бюджетами, а если есть потоки, то нет полной автономии.     Оба определения имеют право на существование, и оба применимы к бюджетной системе нашей страны хотя бы частично. Поэтому стоит рассмотреть их последовательно.

Независимый бюджетный федерализм можно счесть классическим. Его суть — это автономия бюджетов. Ее можно свести к четырем правам: право вводить налоги, право

регулировать ставку налога, право осуществлять расходы по своему усмотрению и право заимствовать на свой страх и риск. Именно таков  бюджетный федерализм, например, в США.

Федерации мира сильно отличаются по размаху этих прав. Их можно легко  измерить по той доле, которую в бюджетах субъектов федерации имеют т. н. гибкие налоги (то есть те, ставку которых могут менять власти этих субъектов). Судя по расчетам Р. Уоттса, практически во всех федерациях мира общегосударственный уровень власти собирает больше финансовых средств, чем ему нужно для выполнения своих полномочий, а субфедеральные органы власти (т. е. власти субъектов федерации и муниципалитетов), наоборот, меньше своих нужд. Поэтому перетоки средств из федерального бюджета в субфедеральные существуют повсюду, а это значит, что не существует идеального независимого федерализма.

Выравнивающий бюджетный  федерализм — зеркальное отражение  независимого,

притом как в достоинствах, так и в недостатках оного. Главное его достоинство —  это торжество территориальной  справедливости, выравнивание бюджетной  обеспеченности

частей государства с  помощью финансовых перетоков между бюджетами.[1]

 

2.1 Недостатки бюджетного федератизма

 

Низкая автономия субфедеральных бюджетов выглядит на мировом фоне серьезным недостатком российского бюджетного федерализма. Из-за этого субфедеральные власти лишаются реальной возможности планировать свою финансовую стратегию, осуществлять долговременные мероприятия, заимствовать средства на них. Федеральные акты в бюджетной сфере отличаются категоричностью, жесткостью предписаний того, что можно и чего нельзя делать субфедеральным властям, а детальность этих предписаний выглядит явно чрезмерной.

Межбюджетные потоки в России отличаются крайней запутанностью. Помимо трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности, федеральный бюджет передает свои средства в другие бюджеты еще по нескольким десяткам каналов в виде субвенций и субсидий.

Еще один недостаток бюджетного федерализма — так называемый федеральные мандаты. Речь о том, что федеральные власти принимают решения, которые приводят к дополнительным тратам на субфедеральных уровнях власти, но средства на компенсацию этих трат не выделяются.

Мандаты все еще остаются актуальной проблемой в России, но уже сложилась традиция тщательно следить за ее обострениями.[6]

 

3. Актуальные проблемы российского федерализма

 

Российский федерализм как  общественное устройство еще не сложился, он проходит стадию первичного развития, которая во многих других федерациях занимала десятилетия.            Особенности российской политической культуры делают это развитие весьма специфическим, непохожим на опыт других федераций мира, и недаром к нему проявляют такой живой интерес специалисты по федерализму во всем мире. Особое внимание привлекают несколько наиболее актуальных проблем становления российского федерализма, решение которых идет с особым трудом и во многом определяет характер политического процесса в стране.

Можно выделить по меньшей мере пять таких особо насущных проблем.   Это, во-первых, наличие этнонационального признака в России — признака, который за последнюю четверть века уже погубил три построенные на нем федерации. В новой России он не порождает, казалось бы, тяжелых противоречий в политике, но остается предметом тревожного внимания политиков и общественности.      Во-вторых, это явно асимметричная структура Российской Федерации, связанная в немалой степени с предыдущей проблемой, но имеющая и собственное наполнение. Зарубежные исследователи особенно внимательны именно к этой стороне российского федерализма, но нередко преувеличивают ее значение.      В-третьих, это федеральные округа — новация путинского президентства, буквально потрясшая политическую жизнь страны в 2000 году. С самого начала ее суть была сильно искажена в представлениях широкой общественности, а функционирование шло весьма замысловатыми путями.          В-четвертых, это споры вокруг реформы административно-территориального деления, которые занимали российскую общественность на протяжении всего первого десятилетия нового века.            Изменения АТД на практике оказались минимальными, но сами дискуссии на эту тему немало способствовали осмыслению идей федерализма в нашей стране.   Наконец, в-пятых, это комплекс проблем, связанных с тем, как именно деятельность государственных властей России сказывается на практическом воплощении федералистских принципов в реальную жизнь страны и в какой степени эти власти отдают себе отчет в последствиях своих действий для регионального развития страны.   Это одно из самых слабых мест нашей государственности, притом традиционно слабое, присущее и царской, и императорской, и большевистской России.[7]

 

4. Опасности федерализма

 

Как уже не раз утверждалось выше, федерализм вполне органичен  для России, и у России есть исторические корни для развития федерализма (конфедерация Киевской Руси, автономия окраин де-факто, мощное самоуправление в виде земства и др.).   Правда, это именно корни, тогда как основной ствол ее государственности составляют традиции самодержавия, борьбы с местничеством и удельностью, жесткой централизации управления. Поэтому нынешняя федерализация России наталкивается на сильное сопротивление общественного сознания, а также на гражданскую пассивность, особенно заметную в таком деле, как самоуправление.        Хуже того, бытуют и даже ширятся подозрения федерализма в том, что он чрезмерно усложняет общественную жизнь, что он сеет семена распада государства и т. д.

Увы, у этих опасений есть свои основания. Поэтому, оценивая перспективы федерализации России, стоит сконцентрироваться не на восхвалении достоинств, а на довольно многочисленных теневых сторонах федерализма.      Ведь мировой опыт показывает, что федерализм как строй весьма эффективен, но в то же время весьма сложен и при неумелом использовании может оказаться источником весьма серьезных опасностей для общественного развития.      Мировая практика внедрения федерализма пестрит примерами неудач, порою весьма тягостных и даже трагических, вроде Гражданской войны в США, которые были порождены именно извращением хода федерализации. Эти опасности нужно знать, чтобы изготовить противоядия, чтобы отслеживать их появление в ходе дальнейшей федерализации, чтобы вовремя демпфировать их.[4]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Федерализм не противоречит историческим традициям российской государственности.

На ее заре, в Киевской Руси, он существовал в форме так называемого протофедерализма, а в последующем постоянно присутствовал в скрытом виде, прежде всего по причине слишком большого территориального размера государства, которым было невозможно управлять из единого центра сугубо унитарными методами.

Несмотря на короткий срок развития и наличие негативных традиций советского периода, федерализм уже пустил в нашей стране глубокие корни, которые уже слишком глубоки для того, чтобы федерализм можно было ликвидировать без потрясений основ

российской государственности.[4]

Развитие федерализма  в России шло сложным путем, с  заминками и попятными движениями, но самые опасные фазы его внедрения в жизнь уже позади, а его заслуги в деле становления новой российской государственности несомненны: он помог избежать территориального развала страны, лишний раз показав, что федерализм сам по себе — это лекарство от сепаратизма, а не яд, а заодно весьма способствовал развитию демократических навыков среди граждан благодаря множеству кампаний по выборам региональных и коммунальных властей.