Содержание и принципы бюджетного федерализма. Особенности российского бюджетного федерализма

Становление федеративной системы  бюджетно-налоговых отношений в  России началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных законов об основах  налоговой системы и об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и  механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.

Создание этой системы  еще далеко не завершено. Оно с  самого начала сопровождалось острыми  противоречиями в финансовых отношениях между центром и регионами, что  вызывало постоянные дискуссии о  приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой  системы.

В ответ на потребности  практики развития федеративных отношений  формировавшаяся система бюджетного федерализма многократно корректировалась. Эти коррективы затрагивали главным  образом финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем. Однако причины сложившейся ситуации следует искать не в частных недостатках  принятой модели бюджетного федерализма, а в изначальном несоответствии условиям, в которых ей предстояло работать.

В предложенной для использования  в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу процветающих федеративных государств, не учитывалась  дифференциация исходных региональных условий. Различия в потенциалах саморазвития отдельных регионов были настолько велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых, например, в США или в ФРГ, оказывается обреченным на низкую результативность. Кроме того, становление системы бюджетного федерализма проходило в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: затянувшимся системным кризисом и кардинальным реформированием практически всех сторон жизнедеятельности общества.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии со «стандартной моделью». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации и т.д.

Существенным недостатком  российского бюджетного федерализма  стала его явно недостаточная  правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

Оказались неприемлемыми  для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию «бюджетной обеспеченности», предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что «бюджетная обеспеченность» человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.

В настоящее время в  России поддержка регионов не может  ограничиваться только трансфертами, она гораздо многообразнее и  шире. Другими словами, все расходы  федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде «оседают»  на территориях. В Российской Федерации  имеются следующие виды взаимоотношений  в рамках бюджетного федерализма:

1) «раздельные» налоги (федеральные,  региональные и местные);

2) «сквозные» федеральные  налоги, которые делятся по твердым  нормативам между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  Федерации;

3) финансовые трансферты  субъектам из федерального бюджета,  не имеющие конкретного целевого  назначения и выполняющие функцию  финансовой помощи нуждающимся  и особо нуждающимся регионам;

4) дотации, субсидии и  субвенции;

5) целевые федеральные  программы в их территориальном  аспекте;

6) взаимные расчеты;

7) бюджетные ссуды;

8) обособленные системы  финансовых взаимоотношений внутри  регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о  том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа:

-с одной стороны, унифицированный  подход к регионам при формировании  бюджетных доходов (на основе  твердого закрепления единого  для всех субъектов норматива  отчислений налога на добавленную  стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет);

-с другой стороны —  дифференцированный подход на  стадии формирования расходной  части бюджета. Это приводит  к возникновению встречных финансовых  потоков, негативные последствия  которых в большей степени  испытывают те регионы, которым  предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий  в процессе движения средств из региона  в федеральный бюджет, а затем  из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать  к займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного  налога, налога на прибыль в федеральный  бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов  ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым  усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы  предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев  к необоснованному завышению  расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних  и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов  Федерации к развитию собственной  доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в  этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета.

Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, прежде всего, должен включать законодательное  оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

1) совокупности механизмов  формирования доходного потенциала  бюджетов всех уровней (а не  только разграничения налоговых  полномочий и доходных источников  между органами власти различных  уровней);

2) комплекса мер по  организации исполнения бюджетов  всех уровней, ориентированных  на формирование рациональной  структуры расходов, на единую  систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;

3) системы межбюджетных  отношений, включающей как механизм  разграничения расходных и доходных  полномочий и ответственности,  так и взаимоувязанный комплекс  методов оказания финансовой  помощи субъектам РФ.

 

 

 

 

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

 

2.1 Бюджетный федерализм в Российской  Федерации в настоящее время

 

Российская Федерация  в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание  роли федерального центра. Ярким примером служит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Единственным  способом превратить Россию в подлинную  федерацию является конституционное  урегулирование отношений между  центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и  субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная  модель бюджетного федерализма на сегодняшний  день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в  совершенствовании, потому что пробелы  регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное  закрепление основ бюджетного федерализма  позволит децентрализовать отношения  между Российской Федерацией и ее субъектами. (Рис. 2)

В России централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области  доходов более 90% региональных и  местных доходов непосредственно  контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний  день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных  полномочий, закрепление за бюджетами  всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении  полномочий. Принято решение по самостоятельности  каждого из уровней бюджетной  системы, закреплению соответствующих  доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в  бюджетное законодательство, которые  позволяют выстроить систему  межбюджетных отношений, необходимую  для четкого функционирования каждого  из уровней бюджетной системы. Четко  определена система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания: это и фонд финансовой поддержки территорий, и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и фонд реформирования региональных финансов.

Рис. 2 Конституционная  модель бюджетного федерализма в  Российской Федерации

Была поставлена одна из основных задач - сглаживание  объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Это  касается и закрепления доходных источников, поэтому сейчас мы видим  высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, что не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Совет Федерации  неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного  налога с населения. Обсуждалось  то, что этот налог надо взимать  по месту жительства людей, но Правительство  на это предложение так и не откликнулось.

С 2005г. реализуются  дальнейшие меры по централизации государственных  финансовых ресурсов. В федеральном  бюджете аккумулируется 1,5 ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются  в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр  оставляет за собой, строго регламентируя  даже крайне ограниченные собственные  налоговые источники субъектов  Федерации. Такое «совершенствование»  системы межбюджетных отношений  и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам  бюджетного федерализма.

Было принято  решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь  необходимо сделать:

- стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

-отказаться от  внесения изменений в налоговое  и бюджетное законодательство, которые  бы ущемляли интересы субъектов  Российской Федерации. Зачастую  мы видим, что вносятся изменения  в налоговое законодательство, которые  приводят к сокращению ресурсной  базы бюджетов субъектов. Казалось  бы, после разграничения полномочий  принятие таких решений должно  компенсироваться в полном объеме  тем уровнем власти, которая принимает  такие решения. Но в отношении  налогового законодательства не  всегда это происходит. Надо четко  понимать, что, если вносятся изменения  в налоговое законодательство, затрагивающие  интересы субъектов Российской  Федерации, нужно искать замещение  этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

Если судить объективно, то в России в настоящее время  сложилась элементарная база для  развития бюджетного федерализма.

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма  в России, много проблем, уже говорилось о централизации налогово-бюджетных  отношений, о том, что нарушается принцип самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний  день система финансовых трансфертов  все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.