Содержание и принципы бюджетного федерализма. Особенности российского бюджетного федерализма

Личная и ведомственная  власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в отношениях между региональными  и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства  зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм  или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных  способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами  верхнего уровня позволяют местным  чиновникам добиваться благоприятных  финансовых условий для своих  муниципальных образований. Такая  деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе.

Таким образом, демократическая  дисциплина и упорядоченное гражданское  общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.

В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений  играет подчиненную роль по отношению  к другим реформам. Другие основные структурные реформы общественных институтов, таких как правовая система, плохо скоординированы с текущей  реформой межбюджетных отношений. Это  объясняется тем, что федеральное  правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального  и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

2.2 Разграничение расходных и  доходных полномочий бюджетов  разных уровней

Расходы бюджета - это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному различию.

Права и обязанности  соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений называются «расходными полномочиями».

Расходные полномочия включают в себя:

1. нормативное правовое регулирование деятельности органов власти - заключается в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти;
2. обеспечение исполнения установленных нормативных правовых норм финансовыми средствами - заключается в направлении собственных доходов бюджета (не включающих целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней) на финансирование собственной деятельности этих органов власти, а также в передаче средств другим органам власти в виде целевой финансовой помощи;
3. непосредственное исполнение (финансирование) расходов по видам деятельности органов власти - состоит в предоставлении бюджетных средств ведомственным подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, осуществляющим соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов за счет использования всех доходов бюджета (в том числе полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней).

Различаются бюджетные  расходы по следующим направлениям:

1. расходы федерального бюджета;
2. расходы бюджетов субъектов Федерации;
3. расходы местных бюджетов.

По взаимному  согласию органов государственной  власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с  соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств.

Каждый уровень  власти в процессе расходования бюджетных  средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

1. определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов);
2. обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами;
3. осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий).

Разграничение расходных  полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления предполагает необходимость законодательного разграничения между органами власти разных уровней прав, обязанностей и ответственности за выполнение расходных полномочий. Разграничение расходных полномочий между центром и субъектами Федерации во всех областях хозяйственной деятельности установлено в Конституции РФ, а также в Бюджетном кодексе РФ.

Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности  между уровнями бюджетной системы  по самостоятельному осуществлению  определенных видов расходов, но и  обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для  этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и  стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, происходит разработка системы закрепления  налогов и перераспределения  доходов между различными уровнями власти.

Цель государственного регулировании доходов бюджетов состоит в таком распределении  налоговых поступлений между  звеньями бюджетной системы Российской Федерации, которое гарантировало  бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного  перераспределения между ними финансовых средств.

Доходы  бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

К собственным  доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Пропорции распределения  налогов и порядок бюджетного регулирования между бюджетами  разных уровней утверждаются федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год на срок не менее трех лет.

Принцип разграничения  доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов  за соответствующими бюджетами без  конкретизации критериев этого  разграничения.

Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и  управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

• стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;
• собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть достаточными для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);
• налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства;
• налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты);
• каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полномочия и доходные источники нижестоящему уровню власти;

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться стабильность, экономическая эффективность, мобильность, равномерность размещения налоговой  базы.

2.3 Механизмы вертикального и  горизонтального бюджетного выравнивания

Основой механизма  вертикального выравнивания бюджетной  системы является законодательное  закрепление за каждым бюджетным  уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих  разграничению предметов ведения  и полномочий между федеральным  центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной  ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти.

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной  стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение  и законодательное закрепление  бюджетных полномочий за соответствующим  уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение  финансовой базы для реализации бюджетных  полномочий, возложенных на различные  уровни власти.

Целью горизонтального  бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных  услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения  федеральной финансовой помощи из вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.

Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной  стороны - это выравнивание уровня потребления  бюджетных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости  бюджетных услуг для каждого  уровня власти.

Межбюджетное  выравнивание (распределение и перераспределение  финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые  в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления  своих полномочий.

Проблема взаимоотношений  бюджетов различных уровней в  условиях российской экономики имеет  два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и  бюджетами субъектов Федерации. С другой - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов  Федерации) и структурами местного самоуправления.

Современный механизм распределения средств между  бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой поддержки  должен быть ориентирован на решение  задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование  диспропорций в стоимости и потреблении  государственных услуг в различных  регионах страны. Ибо центральное  правительство, обладая гораздо  более широкими возможностями макроэкономического  регулирования и получения налоговых  поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано  посредством оказания финансовой поддержки  за счёт средств, аккумулированных в  федеральном бюджете, устранять  этот дисбаланс.

Не следует  забывать, что, несмотря на провозглашённые  установки на ориентацию современной  финансовой политики Российского государства  на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жёсткого централизма единой бюджетной  системы бывшего СССР, преследовавшего  по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, то есть ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов. Даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

В итоге структурный  дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился  настолько рельефно и ощутимо, что  попытки сгладить его только при  помощи трансфертов по существу не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме  трансфертов во многом только усугубили  критическую ситуацию. В РФ в настоящее  время используются следующие методы бюджетного выравнивания: