Управление государственным и муниципальным долгом

Широкое распространение  получили также различные формы  реструктуризации внешнего долга для  развивающихся и транзитных стран: увеличение сроков возврата кредитов, уменьшение величины процентов и  др. Процедура реструктуризации, в  различных ее формах, позволила ряду стран разрешить проблему непомерного  обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и  обеспечить условия для дальнейшего  притока на внутренний рынок иностранных  инвестиций.

Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга  понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или  муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. В сфере внешних заимствований под реструктуризацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему.

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга

1. Реструктуризация. Схема «облигации-облигации» (секьютеризация)

        Основная идея секьютеризации состоит в том, что страна должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В случае продажи, вырученные средства направляются на выкуп старых обязательств.

Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Брейди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой  инициативой в 1989 г.). Основание же для реализации этой схемы в той  или иной стране – согласование правительством этого государства  программы экономических действий с МВФ (обычно она носит название Structural Adjustment Program).

Модель экономического развития, предлагаемая МВФ развивающимся  и транзитным странам, означает их переход  к рыночной экономике. Она имеет  достаточно целостный и законченный  вид, включая:

·   тактические  и стратегические цели (содействие выходу этих стран из кризиса и  проведению в них системной трансформации, то есть переходу в принципиально  новую социально-политическую систему);

·   структурные  механизмы (либерализация экономики  этих стран, приватизация и финансовая стабилизация);

·   средства, обеспечивающие реализацию основных целей (модернизированная система внешнего финансирования);

·   научно-теоретическое  обеспечение (монетаристская концепция  развития рыночной экономики).

Модель включает серию программ, которые объединены в две большие группы: адаптационные  и стабилизационные. Предназначение адаптационных программ – приспособление хозяйств стран-заемщиков к основным тенденциям и формам функционирования мирового хозяйства. Данные программы  предполагают и внутреннюю адаптацию, то есть приспособление всей хозяйственной  системы этих стран к рыночным условиям. Стабилизационные программы  направлены на создание в странах-заемщиках  условий, обеспечивающих переход к  экономическому росту. Соответственно, предоставляемые для реализации этих программ кредиты имеют строго целевое назначение. Адаптационные  программы, включенные в модель МВФ, предполагают проведение в странах-дебиторах  масштабной либерализации их хозяйственной  системы. В отношении внутренней экономики это означает:

·     снятие контроля государства над  внутренними ценами;

·     прекращение государственного регулирования  процентных ставок и перевод их на рыночное регулирование;

·     проведение девальвации национальной валюты и т.д.

Либерализация отношений с внешней экономической  средой также предполагает принципиальные изменения, в числе которых курс «открытых дверей» для иностранных  инвестиций, снятие монополии государства  во внешней торговле.  

Одновременно  с либерализацией экономических  отношений адаптационные программы  включают проведение приватизации, практически  полный демонтаж государственного сектора. Реформирование государственной собственности  происходит не только в форме приватизации. Реализуется более широкий спектр форм разгосударствления собственности: передача бывших госпредприятий в аренду национальным и иностранным предпринимателям, введение системы управления по контрактам, а также ликвидация убыточных  предприятий. 

Стабилизационные  программы включают мероприятия, направленные на остановку кризисных процессов  в экономике развивающихся и  транзитных стран и, в первую очередь, на обеспечение финансовой стабилизации. Достижение такого состояния необходимо государству, чтобы в относительно спокойной экономической ситуации руководство страны изыскало возможность для начала внутреннего инвестиционного процесса, как основы для подъема национального хозяйства. Критериями установления в стране-дебиторе состояния финансовой стабилизации являются следующие:

1.   годовая  инфляция не более 33-34%;

2.   устойчивый  курс национальной валюты;

3.   золотовалютные  резервы на уровне не менее  25% годового импорта.

     В общих чертах «план Брейди» выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки». При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%). Следует отметить, что мировое сообщество располагает достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки. Так, например, в США имелись прецеденты, когда убытки, понесенные американскими компаниями от финансовых операций в странах, реализующих «план Брейди», не уменьшали налогооблагаемую базу, если данная компания не соглашалась на реструктуризацию.

    Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций прилагали к ним специальные варранты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и «относительной» ценой. «Относительная» же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 долл./барр.), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков.

Этот вариант  реструктуризации широко применялся в  странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). Некий  аналог этой схемы применялся и при  реструктуризации долгов бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов.

В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Brady bonds.

Несомненно, реализация модели МВФ, в частности, в развивающихся  странах, была крупномасштабной. Программу  демонтажа государственного сектора  уже до 1990 г. реализовали 19 из 40 стран  Тропической Африки, программу либерализации  экономики – 19. Остальные страны – частично. В разных формах с 1988 по 1993 г. было приватизировано госпредприятий только в странах Латинской Америки  на 44,2 млрд долл. Либерализация экономики  привела в большинстве стран-дебиторов  к резкому нарастанию притока  иностранного капитала (особенно в  форме прямых инвестиций): до 12% ежегодно. Ежегодные поступления прямых частных  иностранных инвестиций за период с 1990 по 1998 г. возросли:

– в страны Латинской  Америки – в 8 раз;

– в страны Азии и в африканские государства  – в 7 раз;

– Ближнего Востока  – в 3,5 раза.

     В результате около 40% общего объема прямых иностранных инвестиций приходится в настоящее время на развивающиеся страны. Этому способствовали: отмена ограничений на приобретение иностранными гражданами финансовых активов, производственных и других объектов собственности. Коренным образом были либерализированы внешнеторговые отношения. Существенному реформированию был подвергнут финансовый сектор, девальвирована национальная валюта и др. Реализация адаптационных и стабилизационных программ и в целом системы управления внешним долгом в странах-дебиторах имеет положительные результаты. Однако, можно привести лишь крайне немногочисленные примеры того, когда страна, достигнув по модели МВФ состояния финансовой стабилизации, затем перешла в экономический рост. Пример Чили стал уже хрестоматийным.

Отличие обычной  схемы реструктуризации «облигации-облигации» от «плана Брейди» – относительно стабильное состояние экономики  страны, предлагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной  истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с  МВФ программы экономических  действий не является необходимым условием. Примерами применения обычной схемы  могут служить предложения российского  правительства образца июля 1998 г. об обмене части ГКО/ОФЗ на еврооблигации. К сожалению, руководство России, где финансовая стабилизация наблюдалась  в течение двух лет (вплоть до августа 1998 г.), не воспользовалось этой ситуацией  для изыскания возможностей роста  инвестиционного процесса.

Итак, налицо два  возможных варианта указанной схемы: обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной  валюте (как это было в России), и обмен одних «внешних» долгов на другие (как правило, Brady bonds). Цели, преследуемые такими вариантами обмена (помимо «удлинения» долга, которое  обычно происходит и в том, и в  другом случае), достаточно очевидны. В  первом случае это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его  части, тем более, что как мы говорили ранее к 1998 году достаточно большая  доля ГКО находилась на руках у  неризидентов. Во втором случае изменяется структура внешнего долга 

3.Методы  управления государственным  и муниципальным  долгом. 

Управление государственным  и муниципальным внутренним долгом - совокупность мероприятий государства  и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и  погашению займов, а также порядок, условия выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательными актами.

К основным методам  управления государственным долгом относятся следующие.

Выплата доходов  по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста  государственной задолженности  государство может прибегнуть к  рефинансированию, т.е. к погашению  старой задолженности путем выпуска  новых займов. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашений  по внешней части государственного долга.

До ведения  в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации использовались методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка и  аннулирование.

    Конверсия - изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого своим кредитором. 

Государство заинтересовано в получение займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже  выпущенных займов называется консолидацией  государственного долга.

Совместно с  консолидацией может проводиться  и унификация, т.е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения  займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда  дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В настоящее  время законодательством предусмотрена  реструктуризация долга, под которой  понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением  иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения.

Основным методом  регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует метод  конверсии внешнего долга, под которой  понимается механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими  видами обязательств, менее обременительных  для экономики государства. Возможны разные формы: конверсия долга в  инвестиции, погашением его товарными  поставками, обратный выкуп долга  самим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и др. Существует также практика обмена долга на собственность, т.е. иностранная компания покупает внешний долг страны на вторичном рынке, затем предъявляет его для погашения в Центральный банк, который оплачивает его национальной валютой, направляемый затем для финансирования инвестиций в стране - должника. Финансы: учеб. Для вузов / под ред. Л. А. Дробозиной. С. 204.